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LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: LA AUTOTUTELA EJECUTIVA

Podríamos comenzar este post por hacer algunas definiciones que a las personas legas en Derecho les vaya resultar de gran utilidad para seguir la lectura de este artículo sin dificultades aparentes so pena de ir introduciendo a lo largo de la exposición llamadas o aclaraciones sobre algunos conceptos que considere oscuros o de dudosa interpretación y que hagan del post una redacción cómoda e ilustrativa para todos cuanto la leáis.

En primer lugar y haciendo eco del título del post, deberíamos preguntarnos ¿Qué es la autotutela ejecutiva? Podríamos decir que es una cualidad del acto administrativo que sirve para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones que derivan del mismo.

Y quizás la siguiente pregunta sería ¿Qué es el acto administrativo? Para responder a esta pregunta he considerado justo hacer apelación a la clásica cita de Zanobini sobre qué es el acto administrativo y así él lo define como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

Ahora bien si queremos saber qué es el acto administrativo en el momento actual y siguiendo un tanto la definición anterior, sería más preciso acudir al artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa para hacernos una idea del contenido de dichos actos administrativos pues dichos actos se corresponden con la totalidad de manifestaciones que la Administración pública puede expresar y que son objetos de control jurisdiccional. Así el citado precepto indica que “El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta ley”.

Como podrás advertir en el artículo he subrayado todas aquellas actuaciones de la Administración Pública que son objeto de control por parte de los Juzgados y Tribunales y que se corresponden con aquello que veníamos cuestionando sobre qué es el acto administrativo. Todas estas actuaciones son actos administrativos reconocidos por el Tribunal Supremo como resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas.

Pues bien aclarado este punto y continuando con el objeto principal de esta exposición seguiremos avanzando en lo que supone la autotutela ejecutiva de los actos administrativos. De esta forma si la obligación que impone un acto administrativo no es cumplida por su destinatario de forma voluntaria, la Administración dispone de poderes coactivos, es decir que pueden forzar a su efectivo cumplimiento por parte del administrado violentando incluso su propiedad y libertad si fuera preciso. El rasgo más peculiar de esta figura es que la Administración Pública puede ejercer esos poderes coactivos sin previa intervención judicial, a diferencia de los actos privados que necesitan ese apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias. Por entenderlo de una manera más llana, la Administración Pública puede tomarse la justicia por su mano en la ejecución de los actos administrativos que haya dictado si el obligado a ello no los cumple de manera voluntaria y en plazo.

No obstante y al contrario de cuanto pudiera pensarse a tenor del párrafo anterior, la autotutela de la Administración queda subordinada a límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de manera que se coarte al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

Dice el artículo 95 de la Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo (en adelante LPAC) que “las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”.

Lo singular de la autotutela ejecutiva es que la propia Administración que impone una prestación y ha dictado un acto condenatorio, es la que asume la función de ejecutarla. Por decirlo de otra forma, no existe una auténtica división de poderes dentro de la Administración Pública donde unos órganos del mismo dictan actos administrativos y otros ajenos a dicha Administración velan por su efectivo cumplimiento y ejecución, como ocurre con los actos privados, sino que en este caso la Administración Pública dicta una resolución y ante su incumplimiento lo ejecuta de forma forzosa ante la resistencia del interesado.

Así pues la ejecución forzosa requiere la previa existencia de un acto administrativo, pero por regla general no es indispensable que el acto previo haya ganado firmeza, salvo que se trate de una sanción administrativa. Aunque el acto todavía pueda ser impugnado o ya haya sido recurrido y todavía no se haya resuelto el recurso, la Administración Pública ya puede proceder a la ejecución forzosa utilizando medios coactivos.

¿A qué nos estamos refiriendo con que el acto previo haya ganado firmeza? Cuando hablamos de firmeza en Derecho, nos referimos a que el asunto que se está ventilando puede ser o no recurrible ante una instancia superior. Así si el acto es firme entonces automáticamente se convierte en inatacable, inimpugnable y por tanto puede ser ejecutado, es decir llevarlo a término.

Ahora bien, para garantizar la efectividad de la tutela judicial dimanante del artículo 24 de la Constitución, puede resultar necesaria la adopción de medidas cautelares suspensivas, tratando de evitar que los hechos consumados hagan perder al proceso judicial la función de garantía que le es propia. Es evidente que de haberse suspendido el acto administrativo, no cabe su ejecución forzosa con carácter inmediato. Sin esa posibilidad de tutela cautelar, se corre el riesgo de convertir en inútil el pronunciamiento judicial favorable para el interesado pues una vez materializada la ejecución del acto administrativo la situación es difícilmente reversible.

Las sanciones son una excepción a la regla general de la ejecución forzosa de los actos administrativos aunque no sean firmes. Una vez interpuesta la sanción, es posible que la Administración Pública no pueda ejecutarla de forma directa e inmediata. Esa ejecutoriedad está reservada a los actos que ponen fin a la vía administrativa, es decir, cuando ya no cabe interponer un recurso previo ante la Administración, y ya se puede solicitar directamente la tutela judicial efectiva. Si el acto sancionador no pone fin a la vía administrativa, porque cabe recurso de alzada ante un superior jerárquico, si se impugna la sanción, entonces se paraliza o congela la ejecución y la inmediata producción de efectos del acto sancionador, por lo que en rigor, la multa es una deuda que todavía no es exigible.

El artículo 138.3 LPAC dice que “la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva”.

Una vez agotada la vía administrativa de recurso, se puede acceder a la tutela judicial, pero la simple interposición del recurso ante los tribunales no suspende por sí sola la inmediata ejecución de la sanción administrativa, por lo que habrá que solicitar al tribunal la extensión, a las actuaciones judiciales, de la previa suspensión de efectos adoptada en sede administrativa. Así lo dispone el artículo 111.4 in fine LPAC al decir que “Si el interesado interpusiera recurso contencioso administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud”.

No obstante la previa existencia de un acto administrativo que sirva de título ejecutivo, la Administración Pública está obligada a cumplir los trámites procedimentales que impone la ley para ejercer conforme a Derecho los medios coactivos de ejecución forzosa.

Además del previo apercibimiento o última oportunidad para acatar y cumplir voluntariamente la obligación que impone el acto administrativo, la Administración Pública debe sustanciar los demás trámites procedimentales que la ley exige para cada medio de ejecución forzosa que deberán ser despachados por los órganos que tengan atribuida esa competencia.

El artículo 93 LPAC dice que “Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”.

Por otro lado, el artículo 95 del mismo texto legal establece que “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”.

Ahora bien, los medios de los que dispone la Administración Pública para llevar a cabo la ejecución forzosa de sus actos administrativos son numerus clausus del artículo 96 LPAC que son los siguientes: “Apremio sobre el patrimonio. Ejecución subsidiaria. Multa coercitiva. Compulsión sobre las personas”.

Estos medios instrumentales están sujetos a ciertos límites, como el respeto de la dignidad de la persona y de los derechos reconocidos en la Constitución, o la proporcionalidad entre los medios utilizados y los fines perseguidos.

Sin perjuicio de que a efectos clasificatorios esos límites se puedan distinguir o aislar, en la práctica suelen combinarse y aplicarse de forma conjunta, como podemos deducir del segundo apartado del artículo 96 de la LPAC que dice que “Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”, atendiendo por otro lado al principio “favor libertatis”.

El principio de proporcionalidad se aplica no sólo para elegir el medio o técnica de ejecución forzosa. Una vez se opta por el medio que se va a utilizar, también hay que ajustarse a la proporcionalidad para dosificar el grado de injerencia en los derechos y libertades de los ciudadanos.

En cuestiones que afectan a los derechos y libertades de los ciudadanos, la Administración Pública no puede actuar sin cobertura jurídica y por la vía de hecho. Cuando no hay un previo acto administrativo que legitime en Derecho la ejecución forzosa, la actuación administrativa es ilegítima ante la cual los ciudadanos podrán reaccionar ejerciendo acciones procesales ante la jurisdicción civil o la contencioso-administrativa.

Pero, ¿Qué significa actuar por la vía de hecho? Si observamos la Exposición de Motivos de la Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo, ésta nos define la vía de hecho como aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase.

Así para paralizar la actuación por la vía de hecho y recuperar la posesión de los bienes de su titularidad, el interesado puede ejercer una acción interdictal ante la jurisdicción civil conforme al artículo 250 de la LEC que deberá ajustarse a los trámites especiales que para el juicio verbal establece el artículo 439 del mismo texto legal. Ahora bien, esa acción no prosperará si no ha habido vía de hecho, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 101 LPAC “No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”.

Por otro lado, el interesado podría formular un requerimiento a la Administración Pública, intimándola para que cese la violencia ilegítima. Si esa intimación no se formula, o no es atendida dentro de los 10 días siguientes, el interesado puede deducir directamente recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 30 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA).

Este post no resultaría completo si no hiciéramos un análisis pormenorizado de cada uno de los medios instrumentales de los que dispone la Administración Pública para llevar a cabo sus actos de ejecución forzosa y que habíamos visto supra ex artículo 96.1 LPAC (Apremio sobre el patrimonio; Ejecución subsidiaria; Multa coercitiva y compulsión sobre la persona). No obstante y dada la ingente jurisprudencia que existe sobre la materia considero interesante ver cada una de esas medidas por separado en posteriores post que os invito a seguir.

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