Interesante Sentencia del Tribunal Constitucional, 22/1984, de 17 de febrero, sobre la autotutela de la Administración

El Tribunal Constitucional otorga el amparo al entender que la potestad de la Administración de auto-ejecución de las resoluciones y actos dictados por ella se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse que sea contraria a la Constitución, si bien es preciso que en la ejecución forzosa de actos administrativos se respeten los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución.

ANTECEDENTE

La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Murcia adoptó un acuerdo, en la reunión de 29 de noviembre de 1977, por el cual concedió a don Francisco Vera Aznar una licencia para construir, en la plaza de los Apóstoles, esquina a la calle de Eulogio Soriano de la mencionada ciudad, un edificio de cinco plantas en la fachada de la primera de las calles citadas y de cuatro en la segunda, de acuerdo con las características urbanísticas de la zona. Algún tiempo después, el Servicio de Inspección de Obras del Ayuntamiento, comprobó que el señor Vera Aznar estaba llevando a cabo la edificación aludida sin ajustarse al proyecto que había servido de base al otorgamiento de la licencia. Por ello, con fecha 27 de febrero de 1979, la Alcaldía dictó un Decreto, en el que requirió la inmediata suspensión de las obras, su ajuste al proyecto y la iniciación de un expediente sancionador. La orden de inmediata suspensión, no obedecida por el señor Vera, fue renovada por un Decreto de la Alcaldía de Murcia de 15 de octubre de 1979.

La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento, en su sesión de 26 de febrero de 1980, adoptó un nuevo acuerdo en el asunto indicado, disponiendo la demolición de las obras extralimitadas, por considerarlas como ejecutadas sin licencia y con infracción grave de las normas urbanísticas aplicables en la zona de emplazamiento de las mismas. En el referido acuerdo, se establecía que la demolición se iniciaría en el plazo de cuarenta y ocho horas y que si transcurría este plazo sin haberse efectuado, realizarían la demolición las brigadas municipales o personal contratado para tal menester, a costa del señor Vera Aznar, de acuerdo con lo establecido en el art. 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Contra la resolución de 26 de febrero de 1980, el señor Vera Aznar interpuso un recurso de reposición, que fue desestimado por la Comisión Permanente en 3 de julio de 1980. Esta última resolución fue a su vez objeto de un recurso contencioso-administrativo, que se sustanció ante la Audiencia Territorial de Albacete y que terminó por Sentencia de 22 de septiembre de 1981, que desestimó el recurso y declaró la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido.

En 5 de septiembre de 1980, la Alcaldía de Murcia, decretó de nuevo que las plantas construidas fuera de licencia, fueran demolidas, por las brigadas municipales o por personal idóneo contratado al efecto. Con este motivo, el 17de diciembre siguiente el dueño de la obra solicitó la suspensión de la demolición hasta que recayera Sentencia firme en el recurso contencioso-administrativo que antes se ha mencionado y que entonces estaba todavía pendiente. Al solicitar la suspensión, ofreció el señor Vera las garantías legalmente procedentes para asegurar la demolición y para asegurar en su momento y caso se cumpliría el acto cuya suspensión se interesaba. El Ayuntamiento accedió a la suspensión y concretó las garantías que el señor Vera debía prestar. Entre ellas figuró la obligación de satisfacer los gastos de la demolición, la de no realizar ningún acto dispositivo y la de facilitar el acceso a las plantas a demoler para su clausura por la Administración.

Dictada la Sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete el 22 de septiembre de 1981 desestimando el recurso interpuesto por el señor Vera y confirmando el acuerdo de la Comisión Municipal, el Ayuntamiento de Murcia dictó un nuevo Decreto requiriendo la ejecución de la orden de demolición con las consiguientes comunicaciones. En cumplimiento de este Decreto, el día 1 de abril de 1982 se presentaron en la plaza de los Apóstoles los técnicos municipales bajo la dirección del Jefe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamentos. Comprobaron que los áticos se encontraban ocupados por don Angel Tomás Martín y doña Marina López Cremades, viuda de Llopis, y ante la presencia de estas personas, la posible incidencia de la demolición en los elementos comunes del inmueble y la complejidad técnica de la tarea, se suspendieron los trabajos.

En 11 de mayo de 1982, la Alcaldía dictó una nueva resolución en la cual acordó requerir a don Francisco Vera Aznar para que en el plazo de cuarenta y ocho horas procediera al total desalojo de las dependencias que habían de ser demolidas, con la advertencia de que una vez transcurrido dicho plazo, sin haberlo ejecutado, tendría lugar la actuación subsidiaria que autoriza el art.106 de la L. P. A. El requerimiento se hizo extensivo a don Angel Tomás Martín ya doña Marina López Cremades como ocupantes de la parte del edificio a demoler yen la resolución se manifestó que, una vez efectuado el desalojo, los servicios municipales competentes adoptarían las medidas conducentes a impedir la nueva utilización de los locales a demoler.

Con fechas 31 de mayo y 1 de junio, don Angel Tomás Martín y doña Marina López Cremades presentaron ante el Ayuntamiento sendos escritos en los que solicitaban la suspensión del requerimiento de desalojo. Fundaban su petición en que eran adquirentes y poseedores de buena fe de los locales, por no habérseles notificado la orden de demolición y que la notificación que se les había hecho del anterior Decreto municipal adolecía del defecto de omitir los recursos que procedían contra ella.

El Ayuntamiento de Murcia, en resolución de 4 de junio de 1982, desestimó las peticiones de suspensión y ratificó el Decreto de ejecución, requiriendo para ello a don Francisco Vera Aznar, a don Angel Tomás Martín, a la hija de éste, doña Dolores Tomás Pravia, y a doña Marina López Cremades. Señalaba en dicha resolución el Ayuntamiento de Murcia que de conformidad con lo previsto en el art. 88 de la Ley del Régimen del Suelo, la enajenación de las fincas no modifica la situación de su titular en orden a las limitaciones y deberes instituidos por la misma, quedando el adquirente subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario, por lo que, a juicio del Ayuntamiento, la supuesta venta de las viviendas no alteraba su situación urbanística.

Por escrito fechado el 11 de junio de 1982 el Procurador de los Tribunales don Trinidad Cantos Galdámez, en nombre de doña Dolores Tomás Pravia, interpuso ante la Audiencia Territorial de Albacete recurso contencioso-administrativo que amparó en los arts. 1 y 6 de la Ley de 26 de diciembre de 1978 sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales. En el recurso se impugnaban los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de 7 de mayo y de 4 de junio de 1982, por los que se había requerido a doña Dolores Tomás Pravia para que desalojara la vivienda de su propiedad, porque la orden de demolición se había dictado en un procedimiento seguido contra el promotor del edificio, en el que la recurrente no había sido parte. Manifestaba doña Dolores Tomás Pravia que había adquirido su vivienda en escritura pública otorgada ante el Notario señor Florit García, el 26 de abril de 1982, y que los actos administrativos pretendían dar ejecución a una resolución tomada contra el derecho de propiedad de la recurrente y con violación del derecho constitucional de inviolabilidad del domicilio.

En el procedimiento fueron parte el Fiscal, el Abogado del Estado y el Ayuntamiento de Murcia. El Fiscal señaló que para que pudiera alegarse la violación del art. 18.2 de la Constitución, era preciso que el domicilio existiera en el momento de realizarse la supuesta violación, para lo cual es preciso que se habite una casa haciendo en ella vida doméstica. Sin embargo, en el momento del desalojo en la casa ocupada por la demandante sólo existía una mesa de labor, cuatro butacas, una lámpara de pie, dos colchones, tres somieres, tres sillas de cocina, una cama de madera, una mesita plegable y un sillón plegable tipo tumbona, pero ni ropas, ni objetos de uso personal que acreditaran el desarrollo de una real vida doméstica.

El Abogado del Estado entendió que el tema de fondo del proceso era la ejecución de una orden de demolición, amparada por el principio de ejecución forzosa de los actos administrativos, por lo que, a su juicio, la cuestión encajaba en el proceso ordinario y no en el de la Ley 62/1978.

El recurso fue resuelto por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia de Albacete de 1 de octubre de 1982,que declaró ajustados a Derecho los Decretos de la Alcaldía de Murcia, de 7 de mayo y 4 de junio, por no afectar al derecho de la inviolabilidad del domicilio.

Fueron fundamentos sustanciales de esta Sentencia, las siguientes afirmaciones:1.ª Que la cuestión sometida a enjuiciamiento se centraba en determinar si los actos administrativos combatidos eran o no conformes al ordenamiento jurídico, en relación a si lesionan o no el derecho fundamental de la persona, en su manifestación de inviolabilidad del domicilio, reconocido en la art. 18.2 de la constitución, y en caso positivo, si ha de reconocerse la situación jurídica individualizada, adoptándose las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, ya que la parte actora denuncia que el Ayuntamiento demandado, aduciendo que trataba de ejecutar un acuerdo de demolición, ordenó el desalojo de una vivienda habitada, con advertencia de ejecución forzosa, pasando a continuación a la actividad material, sin haber obtenido previamente autorización judicial para la entrada en el domicilio, oponiéndose a la pretensión entablada, tanto el Ministerio Fiscal, como la Corporación, que solicita en su escrito de alegaciones, además, la inadmisibilidad del recurso con base en el art. 82 g), en relación con los arts. 69, 43 y 57 de la Ley Jurisdiccional, al no existir la congruencia debida entre el escrito de interposición y las pretensiones deducidas en la demanda, alegando, asimismo, otra segunda causa de inadmisibilidad, en cuanto los actos impugnados, al no tener otra finalidad que la de iniciar la ejecución de un derribo decretado, estaban excluidos de la revisión jurisdiccional. 2.ª Que debe pronunciarse la Sala sobre la alegación del Ministerio Fiscal y del Ayuntamiento de Murcia, deque la actora no tenía el domicilio en el ático litigioso, por lo que era inadecuado el procedimiento utilizado, al no existir el derecho fundamental, objeto de protección; alegación que no se consideró atendible, ya que del acta de desalojo, levantada el 14 de junio de 1982, surge la duda de si el referido piso 6-A del edificio número 18 de la plaza de los Apóstoles, estaba o no destinado a vivienda fija y permanente de la parte, no siendo suficiente para reforzar la tesis pretendida la hoja del Padrón de Habitantes presentada por el Ayuntamiento, en el que aparece la actora como residente en el domicilio de su padre, al ser de fecha 4 de mayo de 1981, máxime cuando existe una prueba testifical practicada en autos, que acredita que doña Dolores Tomás, por determinadas circunstancias, acaecidas en 1982, tenía su domicilio en el ático señalado, con anterioridad a los actos recurridos. 3.ª Que hay un régimen exorbitante de Derecho común, en nuestro sistema administrativo, asistido de una serie de prerrogativas, que sitúan a la Administración en una posición de supremacía respecto de los particulares, contándose entre ellas la de que sus actos aparecen revestidos de los privilegios de la decisión ejecutiva y de la acción de oficio, implicando el primero de ellos la posibilidad de que la Administración pueda llevar adelante sus resoluciones, a pesar de los recursos contencioso-administrativos que contra las mismas se interpongan, en tanto no se acuerde la suspensión de la ejecución por el Tribunal correspondiente, según viene establecido en diversos preceptos legales, 33 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado, 44 y 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 361 de la Ley de Régimen Local y 122.1 de nuestra Ley jurisdiccional, y suponiendo el segundo de los privilegios, la facultad de lograr la Administración el cumplimiento forzoso de los actos administrativos, sin necesidad de exigir la intervención de los Tribunales, como expresamente dispone el art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo. 4.ª Que ante esta realidad, y a la vista del texto literal del art. 18 de la Constitución, que establece que no podrá entrarse en el domicilio sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito, surge el problema de la compatibilidad de este derecho fundamental con los privilegios de la ejecutoriedad y acción de oficio derivadas del principio de auto tutela que caracteriza nuestro régimen de Derecho Administrativo, pues en ocasiones, como ha ocurrido en el supuesto de Autos, la Administración se ve obligada, al acudir a la ejecución forzosa, a entrar en los domicilios de los particulares para vencer la resistencia de los mismos, y de exigirse intervención judicial autorizatoria de la entrada para garantizar la inviolabilidad del domicilio, quebraría de hecho nuestro sistema de administración pública, problema que ha de resolverse considerando que el art. 18 de la Constitución se limita a prohibirla entrada en el domicilio a efectos de registros o en el ejercicio de funciones represivas, sean penales o administrativas, pero sin comprender a la entrada en el ejercicio de potestades administrativas en otros ámbitos de ordenamiento jurídico, conclusión a la que se llega no ya sólo por la naturaleza de la excepción que se establece en el precepto, flagrante delito, sino además por el propio fundamento tradicionalmente asignado al derecho examinado y porque a tenor del artículo 117.3 y 4 de la Constitución, los Jueces y Tribunales no pueden ejercer más funciones que la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en toda clase de procesos y las que les atribuya la Ley en garantía de algún derecho, por lo que al no existir, en la actualidad, ninguna Ley que, por regla general, confiera a los Juzgados la función de otorgar las autorizaciones para la entrada en domicilios particulares cuando la Administración pretenda ejecutar sus propias decisiones, como ocurre en el caso de autos, no es posible encomendar a la autoridad judicial funciones como la pretendida por la parte actora, más cuando el Juez ordinario no tiene en nuestro Derecho la facultad para ejercer control sobre la conformidad al ordenamiento jurídico de los actos administrativos, al corresponder la revisión a la Jurisdicción contencioso-Administrativa, con lo que en la práctica carecería de efectiva la garantía examinada. 5.ª Que especial referencia merece el fundamento del derecho a la inviolabilidad del domicilio, y que no es otro que el de evitar injerencias arbitrarias en el domicilio o la correspondencia de una persona, en cuanto aquél es el ámbito espacial donde se proyecta básicamente la intimidad personal y familiar y de ahí que toda persona tenga derecho a la protección de la Ley contra los posibles ataques, como sentó el Tribunal Supremo en Auto de 17 de diciembre de 1981, citando determinados textos internacionales, Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos y Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, no teniendo otro carácter la resolución judicial del art. 18.2 de la Constitución que el de crear un título legitimador de la violación del domicilio en aras de intereses públicos. 6.ª Que un examen del expediente administrativo pone de manifiesto que el Ayuntamiento de Murcia, en ningún momento, al dictar los actos recurridos y realizar la subsiguiente actividad material, intentó inmiscuirse en la vida privada de la recurrente, por lo que no cabe hablar de intromisión ilegítima, estando, por el contrario, toda su actuación amparada por la legislación vigente, en cuanto el art. 184 de la Ley del Suelo atribuye a la Administración Municipal la potestad de disponer la demolición de las obras ilegales no legalizables, todo lo cual obliga a desestimar el recurso, debiendo imponerse las costas a la actora, a tenor de lo establecido en el núm. 3 del art. 10 de la Ley de 26 de diciembre de1978, al quedar rechazadas todas sus pretensiones.

La referida Sentencia de la Audiencia Territorial de Albacete fue objeto de un recurso de apelación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, quien dictó sentencia, en fecha 7 de diciembre de 1982, desestimando el recurso.

Los fundamentos de la Sentencia del Tribunal Supremo son los siguientes:

1.° que la Corporación municipal personada en Autos en calidad de parte demandada se ha adherido al recurso de apelación entablado por la recurrente, respecto del particular de la Sentencia apelada desestimatorio de las dos causas de inadmisibilidad del contencioso-administrativo esgrimidas por aquélla y dada la naturaleza de tales objeciones y sus posibles efectos en el proceso, es obligado iniciar el estudio del asunto con el tratamiento de ellas, por su carácter previo, para pasar en su caso al examen del problema de fondo sobre el que disiente el apelante principal y al efecto conviene señalar que la primera inadmisibilidad se articula con base en el apartado g) del art. 82 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, en relación con el 69 de la misma, denunciándose cierta discordancia entre el escrito de interposición del recurso y el suplico de la demanda en orden a las pretensiones deducidas en una y otra fase del procedimiento, que supone, según la parte, una desviación procesal determinante del vicio acusado; mas a lo que acertadamente argumenta al respecto la Sentencia apelada se ha de añadir que el criterio mantenido por la jurisprudencia en ordena la interpretación del art. 69 citado ha sido siempre el de huir de toda directriz literal y formalista, entendiendo que se respeta su mandato si aparecen cumplidos sustancialmente todos los requisitos de la demanda (Sentencias de 20 de octubre de 1969 y 24 de abril de 1972), bastando que del contexto se infieran cuáles son las pretensiones ejercitadas (Sentencia de 9 de octubre de 1970), y es indudable, como afirma aquella resolución, que aparece claro de los escritos de la parte actora el ámbito objetivo del proceso y la petición deducida en el mismo y, de consiguiente, cumplida la exigencia formal del artículo últimamente citado, con lo que se orilla la viabilidad de la causa de inadmisión que nos ocupa y que, por tanto, se ha de rechazar.

2.° Que la segunda inadmisibilidad planteada se ampara en el apartado c) del art. 82 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el 37 de la misma, pues, aunque no se cite expresamente, su contenido pone de manifiesto el apoyo en esa norma y lo dicho por el Tribunal a quo para rebatirla puede ser adicionado aduciendo que, si bien la regla general es la inimpugnabilidad de los actos de ejecución, la jurisprudencia no cierra de modo tajante la posibilidad de que puedan ser revisados en vía jurisdiccional cuando éstos incurran per se en algún vicio o infracción del ordenamiento jurídico (Sentencias de 4 de octubre de 1966y 6 de julio de 1981, entre otras), de modo que como la presunta infracción cometida consiste en la posible violación del domicilio de la actora, sólo pudo llevarse a cabo con los actos de ejecución impugnados por la forma material de la actuación municipal, resultan éstos, a los fines que nos ocupan, desligados del acto causante o determinante de los mismos, y por tanto, con sustantividad propia para ser enjuiciados, lo que determina la obligada desestimación de la causa de inadmisibilidad, pero es que, además, esta cuestión, dado el planteamiento del tema litigioso, se confunde con el fondo, puesto que lo que en esencia se cuestiona en el proceso, especialmente en este grado de apelación, es si para ese desalojo de la vivienda previo a su demolición, por la falta urbanística cometida, era precisa o no la autorización judicial a que se refiere el precepto constitucional consagrador del derecho fundamental supuestamente infringido.

3.° Que la protección jurisdiccional se impetra en el caso de autos por presunta vulneración del derecho fundamental consagrado en el art. 18.2 de la constitución, en el que se declara que «el domicilio es inviolable», añadiéndose a continuación que ninguna entrada podrá hacerse en él sin el consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito, y, por consiguiente, el análisis de este precepto parece el cauce adecuado para valorar atinadamente y delimitar de modo claro el alcance y finalidad de su prevención, lo que nos conduce a destacar que el mismo está integrado en un artículo consagrador también del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y ala propia imagen, así como el secreto de las comunicaciones, es decir, que todos estos derechos enunciados y garantizados en el precepto citado forman el bloque de lo que en conjunto es conocido en ámbito jurídico bajo la denominación genérica de derechos de la personalidad, en los que el eje básico sobre el que se proyectan las consecuencias de su ejercicio es la persona humana como tal, el respeto a su dignidad innata, a su independencia e intimidad, de forma que éste es el bien jurídico objeto de protección mediante su consagración en el texto constitucional y la encomienda de su salvaguardia a la autoridad judicial, que les pone a cubierto de toda pesquisa, indagación o intromisión ilegítima en ellos, tendentes a vulnerar ese ámbito que tales derechos crean en torno a la persona y su intimidad para impedir injerencias arbitrarias en su vida privada, de forma que sólo en defensa de superiores intereses generales de la comunidad ha de sufrir merma temporal mediante la adopción del acuerdo oportuno adoptado por la autoridad facultada para ello por la Ley; mas entendido esto así, se estima que esa protección no se proyecta sobre los bienes materiales en sí, no puede esgrimirse en resumen en defensa de la propiedad, al no ser ésta bien jurídico protegido por ese abanico de derechos cuya finalidad es la dicha y en realidad transciende claro de los autos y de los hechos y acaecimientos originadores del litigio que la protección del precepto esgrimido se utiliza en favor de la propiedad de una vivienda de la que se ve despojada la recurrente por consecuencias de irregularidades urbanísticas no legalizables, cometidas por el constructor del inmueble y vendedor del piso en cuestión, entendiéndose que la interpretación del precepto de la Constitución expuesta es la acorde con el conjunto del ordenamiento jurídico que ha de ser armónico entre sus normas para posibilitar el juego de todas en sus respectivas esferas de actuación sin interferencias esterilizantes de su acción, a lo que conduciría otro entendimiento, ya que si para el ejercicio de la facultad ejecutiva reconocida ala Administración en el art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo, relacionado en el caso presente con lo dispuesto en el art. 184 de la Ley del Suelo y 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, se requerirá en supuestos como el de Autos la autorización judicial para la entrada en un domicilio, sería tanto como someter la legalidad del actuar administrativo al juicio valorativo de un Juez carente de jurisdicción para ello, puesto que la sola solicitud presentada al efecto implica someterse a su decisión, por repugnar a la función judicial su conversión en un automatismo formal que, además, tampoco serviría ala finalidad garantizadora de los derechos individuales afectados, y es que para desplazar al Juez de su campo de la indagación sumarial con las facultades que le confieren a tal fin los arts. 545 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal será preciso que esté exigido por la Ley que le otorgue a su vez potestad para intervenir, apreciación coincidente con lo que dice in fine el art. 102 citado, razones, sin duda, que han sido las determinantes de la abstención de algunos Jueces de Instrucción ante peticiones de esta índole y, por otro lado, lo que tampoco es admisible por antijurídico es dejar una situación de vacío legal repudiable y paralizador de la actividad administrativa.

4.° Que el Propio argumento esgrimido por la parte actora referente a su condición de ajena a la infracción de las normas de urbanismo creadora de una alteración de ese orden que se pretende restablecer con el actuar municipal confirma el juicio emitido con anterioridad de que la protección jurisdiccional solicitada recae sobre el derecho de propiedad de una vivienda, y de ahí la invocación del Registro de la Propiedad y sus efectos legitimadores y demás argumentos en torno a la transmisión, que, por otra parte, carecen a su vez de eficacia al fin pretendido de evitar la demolición, por virtud del principio de subrogación real consagrado en el art. 88 de la Ley del Suelo, con eficacia erga omnes, como reconoce la Sentencia de este Tribunal de 30 de septiembre de 1981,con el fin de evitar que el régimen legal de ordenación urbana queda al arbitrio de las particulares mediante el mecanismo de las transmisiones.

  1. Por escrito fechado el 1.° de febrero de 1983, presentado en el Registro de este Tribunal el siguiente día 3, el Procurador de los Tribunales don Tomás Cuevas Villamañan, asistido del Letrado don Santiago Hernando Cascales, interpuso recurso de amparo, en cuya súplica literalmente decía que formulaba el recurso contra los actos jurídicos y vías de hecho allí descritos, producidos por el Excelentísimo Ayuntamiento de Murcia, su Alcaldía-Presidencia y funcionarios de la Corporación municipal, por ser causa de la violación de los derechos y libertades a que se refiere el artículo 18.2 de la Constitución.

En la mencionada súplica del escrito de demanda de amparo pedía el recurrente que se reconociera en su favor el derecho supuestamente vulnerado y se le restableciera en la integridad del mismo, para lo cual solicitaba la nulidad de las decisiones o actos, resoluciones y vías de hecho que han impedido el pleno ejercicio de los derechos y libertades cuya protección se invoca y que se le reconozca el derecho a recibir una indemnización de daños y perjuicios que habrán de computarse en el trámite de proceso y en todo caso en el de Sentencia y cuya cifra ad cautelam fijaba en 1.000.000 de pesetas.

Alegaba la recurrente en el recurso de amparo, para fundamentar su pretensión, que el origen de este recurso de amparo no está solamente en los acuerdos municipales de 7 de mayo y 4 de junio de 1982, sino también en la actuación de los funcionarios municipales en sus intentos reiterados de penetrar en el domicilio de la recurrente, lo que por fin consiguieron, a pesar de la negativa de la misma, haciendo caso omiso del derecho fundamental que le asistía a la inviolabilidad de su domicilio, reconocido en el art. 18.2 de la Constitución.

La cuestión objeto de debate es si la Administración, el Ayuntamiento de Murcia a través de sus funcionarios, puede ejecutar sus actos cuando implican, como en este caso, una violación del derecho fundamental de la inviolabilidad del domicilio consagrado en el art. 18.2 de la Constitución.

Según el criterio de la recurrente, el art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo no autoriza a la ejecución sin más de los actos propios de la Administración, cuando éstos dejan de estar revestidos de los privilegios de la decisión ejecutiva y de la acción de oficio porque el ejercicio de dichas potestades choca frontalmente con un derecho fundamental consagrado en la Constitución. El art. 18.2 de la Constitución -dice la recurrente no distingue cuando de la entrada o registro en el domicilio de un español se trata, exigiendo en todo caso consentimiento del titular o resolución judicial y estableciendo una única excepción, que es el caso de flagrante delito.

El art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que la Administración Pública podrá proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos por sí misma, «salvo cuando por Ley se exija la intervención de los Tribunales», referencia ésta que coincide plenamente con la exigencia que la Constitución la establece para la entrada en el domicilio, en el caso de que no exista consentimiento del titular o caso de flagrante delito. Se ha dicho que la Ley ordinaria no ha previsto el auxilio de los Tribunales en supuestos como el contemplado, lo cual nunca puede permitir llegar a una conclusión que suponga la violación de la norma constitucional en la que claramente se exige resolución judicial previa. Serán los Tribunales los que habrán de suplir las deficiencias que la legislación ordinaria contenga, situándose ante un supuesto en el que una inconstitucionalidad, por omisión o por exclusión, impide la protección jurisdiccional expresamente prevista en la Constitución para los derechos fundamentales y libertades públicas y adoptando para ello la resolución que proceda. El art. 18.2 de la Constitución debe considerarse de aplicación directa, sin necesidad de Ley ordinaria que lo desarrolle, pues no en vano en ella se configura un Estado social de Derecho, en el que existen normas de aplicación inmediata, que, por consiguiente, obligan y sujetan directamente a la Administración y a los Jueces.

La tesis de la recurrente se apoya, también según ella, en el art. 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo cuando establece que los actos que impongan a los administrados una obligación personalísima podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre sus personas «en los casos en que la Ley expresamente lo autorice y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona humana y a los derechos reconocidos en el Fuero de los Españoles» (hoy Constitución Española). Sin perjuicio de examinar más adelante si la Ley autoriza o no la compulsión directa de la Administración, es lo cierto que entre los derechos reconocidos en la Constitución se encuentra el de que la entrada o registro en el domicilio para proceder al desalojo de sus moradores, que es obligación personalísima, se haga con el consentimiento de los mismos o mediante resolución judicial.

Los Tribunales tienen la cualidad esencial de ser guardianes de la libertad, lo que tiene como consecuencia que los jueces sean naturalmente competentes para conocer de cualquier atentado al ejercicio de las libertades y derechos, aun cuando provengan de la Administración. Esta competencia es consustancial con la jurisdicción ordinaria y, por tanto, ineludible para la misma.

El principio de legalidad, establecido en nuestro Derecho y recogido en múltiples normas, entre ellas el art. 9 de la Constitución, obliga a todos los ciudadanos y a todos los poderes públicos, incluido el judicial. Dicho principio, unido al de jerarquía normativa, lleva de la mano a la conclusión, según la recurrente, de que las exigencias del art. 18.2 de la Constitución han de prevalecer sobre cualquier otra norma de inferior rango que se les oponga o contradiga, y la disposición derogatoria de la Constitución ha de ser interpretada de manera que se entienden derogadas todas las normas reguladoras de aquellas materias en que la Constitución tiene una pretensión de aplicación directa e inmediata, como son los derechos fundamentales.

En el caso que se debate existen unos procedimientos administrativos y contencioso-administrativos en los que la recurrente no tuvo ni pudo tener intervención alguna, referidos a la legalidad de la construcción de la vivienda adquirida por ella posteriormente, con la posible demolición consiguiente. La recurrente no fue en ningún momento advertida de este riesgo, lo que le ha ocasionado una total y absoluta indefensión, pues el Ayuntamiento no se hizo eco de los recursos planteados contra sus acuerdos, limitándose a hacer extensiva a doña Dolores Tomás Pravia la eficacia de una resolución que esta señora no había podido combatir, lo que hace más necesaria todavía la intervención de los Tribunales para la tutela del derecho que se invoca, pues de otra forma quedaría totalmente desprovisto dicho derecho de una mínima garantía, conclusión a la que en anteriores instancias han llegado a modo de conclusión o solución fatal e inexorable ante lo que se ha calificado como ausencia de Ley que confiera a los Juzgados la función de otorgar autorizaciones para la entrada en domicilios particulares cuando la Administración pretenda ejecutar sus propias decisiones, conclusiones que en todo caso, y por lo que venimos alegando, tenían que haber sido exactamente de sentido contrario.

  1. Admitida a trámite la demanda de amparo de doña Dolores Tomás Pravia y sustanciada la misma por el procedimiento señalado en la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de la misma, se abrió trámite de alegaciones a fin de que pudieran manifestar lo que les conviniere la recurrente, el Fiscal General del Estado y el Ayuntamiento de Murcia, comparecido en el procedimiento.

La recurrente insistió en sus pretensiones iniciales manifestando que a todo lo que antes había dicho debía añadir la regla de la vinculación de los poderes públicos y libertades reconocidos en el capítulo 2.° del Título I de la Constitución, en el que se encuentra el art. 18, y que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y la sección primera del capítulo 2.° ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de Preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Así se expresa el art. 53 de la Constitución, que deja poco lugar a la duda sobre la procedencia de acudir a los Tribunales ordinarios cuando esté en juego un derecho fundamental.

La recurrente alega, además, apartado tercero de la disposición derogatoria de la Constitución, que, a su entender, deja sin efecto cualquier norma anterior que se oponga a lo que en ella se establece, en relación con la afirmación hecha en instancias anteriores en punto a que la Administración tiene el privilegio de lograr el cumplimiento forzoso de los actos administrativos sin necesidad de exigir la intervención de los Tribunales, de acuerdo con la interpretación que se hace del art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Si ello fuese así, en la medida en que la aplicación del precepto invocado supusiera la violación de un derecho fundamental, como el que da origen a este recurso, hay que entender que el apartado tercero de la disposición derogatoria de la Constitución ha supuesto la derogación ministerio legis de todas las normas que regulaban de manera distinta aquellas materias en que la Constitución es de indiscutible aplicación directa, como ocurre con los derechos fundamentales y la organización, competencia y funcionamiento de los poderes. El efecto derogatorio implica que cualquier aplicador del Derecho, Juez, Tribunal, órgano público, sujeto privado o intérprete de cualquier especie ha de concluir en la falta de vigencia de las normas anteriores y ha de proceder a la aplicación directa de los preceptos constitucionales.

El Fiscal General del Estado señala en sus alegaciones que en el planteamiento de este asunto se enfrentan dos principios: por un lado, la llamada autotutela de la Administración, que le permite ejecutar sus propios actos por su misma autoridad y sin necesidad de impetrar autorización judicial, y, de otro, el derecho fundamental de inviolabilidad del domicilio que impide la entrada y registro en un domicilio particular sin consentimiento de su titular o autorización judicial, salvo en caso de flagrante delito. La autotutela de la Administración es tema que se reitera, lógicamente, a lo largo de los procedimientos seguidos y ha quedado, tanto en las resoluciones judiciales como en los escritos de las partes intervinientes, debidamente expuesto. La ejecutoriedad de los actos administrativos y la subsiguiente acción directa o de oficio de la Administración es tema pacífico, legalmente establecido, doctrinalmente indiscutido y jurisprudencialmente admitido y confirmado de modo constante y en tanto el derecho positivo no adopte otra posición.

Lo que corresponde examinar en este asunto, según el Fiscal, dando por supuesto el privilegio de la Administración, es si el Ayuntamiento de Murcia, que hizo aplicación de él, actuó en todo momento ajustadamente a Derecho. De que actuó conforme a la Ley no puede haber duda alguna. El inicial acuerdo de demolición fue ratificado en vía contencioso-administrativa. Hubo reiterados requerimientos a quien construyó ilegalmente, siempre desoídos. Y llegado el momento, al comprobarse que terceras personas estaban ocupando las viviendas que habían de ser destruidas, se extendió a ellas el oportuno requerimiento para que procedieran al desalojo y facilitasen el derribo. Había, pues, un título adecuado (nulla executio sine titulo) y el obligado requerimiento antes de pasara la ejecución directa. El título tenía su norma habilitante en el art. 29.5 yen el 184.4 de la Ley del Suelo, que obligan al Ayuntamiento, o si él no actuara al Alcalde o al Gobernador, a proceder al derribo de lo ilegalmente construido. Esta obligación la reitera el Reglamento de Disciplina Urbanística, cuyo art. 51.1 impone la adopción de las «medidas precisas para que se proceda a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal», y se torna aún más imperativa en el art. 52, según el cual en ningún caso podrá la Administración dejar de adoptar las medidas tendentes a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal.

La obligación que inicialmente correspondió al constructor por imperativo del art. 88 de la Ley del Suelo se transmitió a la adquirente. Así lo establece de modo inconcuso este artículo, al igual que lo dispone el art. 7 de la Ley de Expropiación Forzosa («se considerará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior»), y lo viene declarado la jurisprudencia, según la cual la obligación de respetar el uso urbanístico impide conceder licencias de apertura, siendo esta doctrina aplicable a los terceros adquirentes de buena fe, incluso registral, en virtud del principio de subrogación real, consagrado en el art. 88 de la Ley del Suelo, lo que, a pesar de las duras críticas de que es objeto como supuestamente atentatorio a los principios de publicidad registral y seguridad del tráfico jurídico inmobiliario, encuentra su fundamento en las consideraciones que al respecto se exponen en la Sentencia apelada y que pueden resumirse en la necesidad de evitar que el régimen legal de la ordenación urbana quede al arbitrio de los particulares y en la concepción de las limitaciones urbanísticas como definiciones del contenido normal de la propiedad de los inmuebles, explicitadas en el art. 87, que conlleva la obligada consecuencia de la eficacia erga omnes de las mismas frente a toda clase de adquirentes, incluidos aquellos que no se procuraron, del transmitente o del Ayuntamiento, el conocimiento de tales limitaciones urbanísticas, sin perjuicio de las acciones resolutorias o indemnizatorias que la Ley concede frente al transmitente que hizo ocultación maliciosa o negligente de las mismas. La demandante quedó, pues, subrogada en la situación jurídico-administrativa del constructor, sin que pueda alegar, como hizo ante la Audiencia, que se trata de un tercero ajeno a la contienda entre el Ayuntamiento y el transmitente. Además, no pudo permanecer tan ignorante de la situación del piso que compró desde el momento que la escritura notarial de compraventa es de 26 de abril y el día 1 de ese mes tuvo lugar un primer enfrentamiento entre los funcionarios municipales que fueron a hacer una visita técnica al piso y el padre de la demandante, que les exigió autorización judicial para penetrar en el piso de su propiedad y en el que después adquiriría la actora.

La demandante exigió entonces y reitera ahora la obligatoriedad del mandamiento judicial para entrar en su domicilio. Exigir esto es ignorar el alcance de la ejecutoriedad de los actos administrativos. La Administración está exenta de la carga común a los particulares de impetrar del Juez el uso de la coacción estatal. Lo característico de la acción administrativa es obrar y someterse después, en su caso, a la revisión judicial. Por eso, no es de extrañar que no hubiera petición de mandamiento judicial de entrada. En anterior actuación, muy similar a ésta, el Ayuntamiento pidió mandamiento al Juez de guardia de Murcia y obtuvo contestación negativa, razonándose en el correspondiente Auto que, con arreglo al art. 546 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, el Juez dará dicho mandamiento; éste no era el caso cuando conociere de una causa criminal (o simplemente tuviera noticia criminis, podría añadirse), habiéndose también, en ocasiones semejantes, aducido el art. 117.3 y 4 de la Constitución (el Poder Judicial no ejercerá más funciones que juzgar y hacer ejecutar lo juzgado).Fuera de estos casos, el Juez no puede extender este tipo de mandamientos, salvo que una ley expresamente lo establezca, como, por ejemplo, se dispone en el art.130 de la Ley General Tributaria, para que el recaudador pueda entrar en el domicilio del contribuyente moroso. Y, por otra parte, no tiene sentido exigir un mandamiento a un Juez que carece de competencia para examinar la legalidad del título en cuya virtud se solicita la autorización. Si la Administración de Justicia puede en ejecución de una Sentencia acordar el lanzamiento de un inquilino, por ejemplo, sin que sea preciso un mandamiento de entrada domiciliaria, no hay razón alguna que obligue a pensar que la Administración, igualmente en ejecución de una resolución administrativa firme, tan ejecutoria por definición legal como una Sentencia, tenga que proveerse de ese mandamiento, que, por lo demás, le será difícil, si no imposible obtener.

Conforme al razonamiento de la demanda, de haberse obtenido el mandamiento judicial de entrada, el desalojo, aun con la oposición del titular, hubiera podido llevarse a cabo. Opuestamente, al no haber tal mandamiento y no poder Jueces otorgarlo por quedar fuera de sus funciones, el desalojo y la subsiguiente demolición no podrían efectuarse, porque el único modo de proceder a la destrucción de lo irregularmente edificado es entrando previamente en la vivienda. Este planteamiento nos coloca en una verdadera aporía, paralizadora de la acción administrativa, y apunta a que un derecho fundamental -un pretendido derecho fundamental- se esgrime como elemento distorsionador del interés general.

Según el Fiscal, el Ayuntamiento de Murcia obró conforme a Derecho, inicialmente en el expediente por construcción abusiva, que tuvo confirmación jurisdiccional, y más tarde ejecutando sus decisiones de la única forma que la Ley permite y la práctica razonable aconseja, lo que también halló confirmación en la vía judicial ordinaria que se siguió. Se observó lo que el art. 103 del texto constitucional prescribe para la actuación de la Administración: se sirvió objetivamente a los intereses generales, se obró eficazmente y con autarquía sin tener que recurrir al Poder Judicial para ejecutar sus propias resoluciones, con sometimiento en todo momento de las diversas disposiciones que regulan la actuación y la materia sobre que versó ésta. El primer principio de los que se señalaron que se encontraba en colisión no tiene ninguna tacha legal, lo cual suscita el problema de cómo, si se trata de una actuación jurídicamente correcta, puede sostenerse que la misma ha originado la vulneración de un derecho fundamental. Se trata de una antítesis que debe poner sobre aviso de que posiblemente se esté invocando de modo erróneo ese derecho constitucional o, en todo caso, que se esté pretendiendo dar al mismo un alcance y un contenido que rebasan el que le es propio.

Según el Fiscal, el criterio mantenido por la Audiencia de Albacete y por el Tribunal Supremo es que el domicilio está protegido constitucionalmente de injerencias públicas o privadas, pero sin que haya que entender como tales lasque se deriven del ejercicio de potestades administrativas. Se trata, según afirma en uno de sus considerandos la Sentencia del Tribunal Supremo, de un derecho -la inviolabilidad del domicilio- protegido en el art. 18 de la Constitución junto con otros, que se integra en la denominación genérica de derechos de la persona, los cuales tienen por eje básico a la persona humana como tal y protegen la intimidad del ser humano en el espacio donde desarrolla su vida privada y familiar, que se sitúa al abrigo de toda intromisión, fijando de modo preciso cuándo se puede producir ésta. Ahora bien, esa protección no se proyecta sobre los bienes materiales, que la encuentran en otro precepto de la Constitución, como es el que se refiere el derecho de propiedad (art. 33.1).

Dice el Fiscal que la Constitución, como todos los textos constitucionales de los países libres, asegura y garantiza algo tan esencial para el individuo y para la tranquila convivencia social como es que su intimidad o el ámbito material donde ésta se desenvuelve, frente a cualquier perturbación arbitraria, pero esta garantía no puede llevarse hasta sus últimas consecuencias y convertirse en un instrumento de acción antisocial que enerve los intereses generales de la colectividad. Lo que se pretende con el derecho discutido es que nadie se inmiscuya arbitrariamente en la intimidad de una persona. En la ocasión debatida en este proceso, la Administración no quiso inmiscuirse en la esfera privada de la demandante, aunque para la realización de sus fines de interés general inevitablemente hubiera de entrar en la vivienda, ni actuó de modo arbitrario, según se ha tenido ocasión de exponer. El ejercicio de un derecho fundamental no puede alegarse para entorpecer un fin social, que, como general, es de rango superior, en especial si se pretende dar a dicho ejercicio una amplitud que no se corresponde con la finalidad del derecho.

Entiende el Fiscal que no es ésta una interpretación restrictiva del contenido del derecho, ni mucho menos arbitraria. El propio art. 18.2, después de declararla inviolabilidad del domicilio, al prohibir unas precisas conductas -entrada y registro está en cierta medida definiendo el alcance del derecho, y el art. 17del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, coincidente en su texto con el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dice que nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su domicilio. En nuestro caso, como se ha dicho antes, no ha habido injerencias ni, aún menos, ha existido una actuación arbitraria o ilegal. Lo mismo declara el art. 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de Roma, que permite las injerencias previstas por la Ley y necesarias en una sociedad democrática para la protección de los derechos y libertades de los demás. Aparece bien clara la idea de que la inviolabilidad del domicilio está concebida como protección del individuo frente a injerencias de todo orden que puedan perturbar la paz y tranquilidad de la vida privada, pero no puede entenderse que la protección llegue a contrariar los intereses colectivos. Cuando el Municipio actuó, legitimado por un interés público, no fue contra la intimidad de un hogar que es el objeto propio del derecho, aunque insoslayablemente tuvo que lesionarlo, sino para corregir una conducta antisocial, y, en cualquier caso, el perjuicio sufrido puede ser reparado en vía indemnizatoria.

Piensa el Fiscal, finalmente, que, de prosperar la tesis de la demanda y otorgarse el amparo, se apuntaba que los funcionarios municipales vulneraron la inviolabilidad del domicilio de la recurrente; cuando procedieron a la ejecución de los Decretos municipales, incurrieron en la figura delictiva que describe el artículo 191.1 del Código Penal.

La representación del Ayuntamiento de Murcia ha alegado que de los antecedentes del caso se desprende que el tema central del recurso está constituido por la invocada violación del domicilio por las Ordenes de 7 de mayo y 4 de junio de1982 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Murcia, disponiendo el desalojo de una vivienda que había de ser demolida en ejecución de actos municipales previamente declarados ajustados a Derecho por la jurisdicción contencioso-administrativa, y que junto a este tema central la recurrente plantea otras cuestiones de estricta legalidad ordinaria, en las que, para no desbordar su competencia, el Tribunal Constitucional no podrá entrar a conocer.

El art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo consagra la autotutela ejecutiva de la Administración Pública, conforme a la cual ésta puede proceder ala ejecución forzosa de actos administrativos, «salvo cuando por Ley se exija la intervención de los Tribunales». La interpretación que la doctrina da a esta expresión está muy lejos de la pretendida por la recurrente. Así, García de Enterría, en su «Curso de Derecho Administrativo», limita a tres las excepciones de la regla de autotutela ejecutiva: el art. 295 del Código de la Circulación, el art. 268 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y el art. 22 de la Ley de Patrimonio del Estado.

Los supuestos de hecho contemplados en el art. 108 de la L. P. A. no coinciden con el que aquí es discutido, consistente en órdenes de desalojo de un edificio para evitar los daños a personas y cosas que podría acarrear la demolición del mismo, como más adelante se dirá.

La indefensión alegada sería de naturaleza administrativa y es, además, inexistente; la indefensión se alega por dos motivos: por no haber intervenido la recurrente en los procesos administrativos y contencioso-administrativos referidos a la legalidad de la construcción de la vivienda adquirida por ella, con la consiguiente posibilidad de demolición y no haber sido advertida de riesgo. Los procesos sobre la legalidad de la construcción fueron promovidos por el constructor, señor Vera Aznar, que ejercitó frente al Ayuntamiento de todos los medios de impugnación y defensa permitidos en Derecho. Por ello, cuando la recurrente adquirió el ático ilegal, lo adquirió no sólo con la carga de su demolición (acordada más de dos años antes), sino también con el grado de agotamiento en que se encontraban las acciones de defensa y los medios de impugnación en el momento de la transmisión. Y ello no sólo como efecto de todo negocio jurídico traslativo, sino también por la específica subrogación real prevista en el art. 88 de la Ley del Suelo. Dicha subrogación es tan absoluta que alcanza incluso a limitaciones o cargas no inscritas en el Registro de la Propiedad, según ha dicho el Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de septiembre de 1981, y por ello las limitaciones urbanísticas no pueden ser consideradas como las antiguas cargas ocultas, sino como obligaciones propter rem (Sentencia de 27 de enero de 1982).

Además, permitir nuevos recursos a los sucesivos adquirentes de construcciones afectadas de demolición supondría dejar permanentemente abiertas, teóricamente hasta el infinito, las vías de impugnación, con perjuicio de la seguridad jurídica de resoluciones ya revisadas en vía jurisdiccional, como es nuestro caso. No hubo, pues, indefensión de la recurrente por no haber intervenido en los procesos sobre la legalidad del acuerdo de demolición promovidos por el constructor, ni por no haber sido advertida, en su caso, de tal acuerdo.

El segundo motivo de indefensión alegado, consistente en no haber indicado el Ayuntamiento los recursos procedentes contra la Orden de desalojo, también sería de índole administrativa y es igualmente inexistente, porque la recurrente, caso de haber habido defecto formal en las notificaciones, interpuso recursos de reposición primero y recurso judicial de amparo después, o sea, todos los recursos procedentes, quedando así subsanado cualquier defecto formal, si lo hubiese habido (art. 79.3 L. P. A.).

La petición de indemnización de daños y perjuicios es una cuestión de legalidad ordinaria sobre la que el Tribunal Constitucional carece de jurisdicción para pronunciarse, como ha dicho, entre otras, la Sentencia número 21 de 1983, de 22de marzo, de la Sala Segunda, recaída en el recurso de amparo núm. 421/1982.

La orden de desalojo del domicilio y su ejecución material, sin consentimiento de la recurrente y sin resolución judicial, tienen también un aspecto de legalidad ordinaria que conviene examinar. El desalojo, como acto previo a la demolición de una vivienda, constituye una medida cautelar, tendente a evitar la producción de daños innecesarios para las personas y las cosas. Por ello, en la distinción que se hace de los actos administrativos entre actos «favorables» y«de gravamen», la orden de desalojo tiene un carácter «favorable» por cuanto pretende evitar daños, al igual que el desalojo previsto en el art. 183 de la Ley del Suelo, que obliga al Alcalde al desalojo de un edificio que ofrezca peligro para las personas y presenta también una cierta analogía con el art. 11de la Ley de Orden Público, que permite la entrada en el domicilio «para auxiliar a las personas o evitar daños inminentes y graves en las cosas».

La medida de desalojo previo a la demolición satisface también los requisitos de adecuación y proporcionalidad al fin que tiende, que son exigencias de las medidas de ejecución forzosa, la cual no debe ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr el objetivo de forzar la resistencia de quien se opone al cumplimiento voluntario del acto.

La actuación material de desalojo no constituyó en nuestro caso una «vía de hecho». Esta expresión se reserva técnicamente para aquellas actuaciones materiales de la Administración que se realizan sin la preceptiva cobertura legal, sin norma habilitante y sin acto previo. En nuestro caso, la norma habilitante venía dada por el mandato de demolición establecido en el art. 184de la Ley del Suelo y en el art. 52 del Reglamento de Disciplina Urbanística, y el acto previo, que se exige en el art. 100 de la L. P. A. lo constituye el acuerdo municipal de 26 de febrero de 1980. Los trámites legales exigibles en el procedimiento de ejecución fueron también cumplidos: orden de ejecución voluntaria con apercibimientos previos y reiterados de ejecución forzosa si no se daba cumplimiento voluntario a lo ordenado y adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas.

La cuestión de legalidad constitucional sobre la que este asunto ha de versarse centra en determinar si constituyó violación del domicilio de la recurrente la orden de desalojo y su ejecución material sin su consentimiento y sin disponer los agentes municipales de resolución judicial previa, en vía de ejecución forzosa de un acuerdo de demolición adoptado por infracción urbanística y declarado conforme a Derecho por la jurisdicción contencioso-administrativa.

La lectura de la demanda de amparo pone de manifiesto los inconvenientes de olvidar que «es menester huir de interpretaciones literales» (como ha dicho el Tribunal Constitucional en Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, fundamento 3),olvidando la variada gama de criterios hermenéuticos contenidos en el art. 3.1del Código Civil, que atiende «fundamentalmente al espíritu y finalidad» de las normas. Con un talante interpretativo literalista, la recurrente apela al art.18 de la Constitución, desconociendo el bien jurídico protegido en tal norma, que no es otro que el de la intimidad personal y la «vida privada» del individuo. Esta se manifiesta fundamentalmente en tres dimensiones: imagen, domicilio y correspondencia. Por ello, en la expresión «inviolabilidad del domicilio» hay una traslación de ideas, por cuanto la protección de la vida privada está referida al espacio o lugar donde ésta se desarrolla, el domicilio, que debe verse protegido contra las injerencias, intromisiones o investigaciones arbitrarias de los poderes públicos, especialmente cuando la autoridad gubernativa pretende la búsqueda o pesquisas de personas o cosas con propósitos incriminatorios.

A la anterior idea se llega a través de los elementos históricos y sistemáticos de interpretación del texto constitucional. La Declaración de Virginia de 1776 reconoció el derecho a la inviolabilidad del domicilio como una reacción contra las prácticas abusivas de las autoridades inglesas, que expedían mandamientos en blanco para efectuar registros, y la enmienda IV de la Constitución Americana de 1787 dispuso que «no se violará el derecho del pueblo a la seguridad de sus personas, lugares, papeles y efectos contra registros y detenciones arbitrarias… ». Pasando por los sucesivos textos constitucionales, la inviolabilidad del domicilio ha sido concebida como un freno contra las injerencias arbitrarias de la Policía Judicial en su pesquisa de personas o pruebas de convicción delictiva.

El elemento contextual o sistemático nos conduce al mismo resultado. En efecto, el art. 18.2 de la Constitución ha de ser examinado en conjunción con otras normas de diversa índole, unas constitucionales y otras ordinarias y con su interpretación jurisprudencial. En primer lugar, el art. 55 de la Constitución y su desarrollo por las correspondientes Leyes Orgánicas nos va a poner de relieve el significado de la inviolabilidad de domicilio, visto éste desde una perspectiva negativa, o sea, desde la posición permisiva derivada de los supuestos de suspensión de tal derecho. Así, la Ley Orgánica 11/1980, de 1 de diciembre, sobre delitos de terrorismo, en su art. 4, y la Ley Orgánica 4/1981,de 1 de junio, sobre estados de alarma, excepción y sitio, en su art. 17.

Resulta, por consiguiente, que en estos casos de suspensión del derecho de inviolabilidad del domicilio se permite a la autoridad gubernativa, sin resolución judicial, la entrada y búsqueda de personas o cosas con el fin de conseguir pruebas incriminatorias. Se permite una intromisión en ese espacio o recinto de proyección privada que es el domicilio por motivos de interés público.

Se encuentran, además, los textos internacionales, aplicables en virtud del art. 10.2 y del art. 96.1 de la Constitución. El art. 12 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el art. 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, señalan que «nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia… ». El art. 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, de Roma, de 4 de noviembre de 1950, permite la injerencia en la vida privada y en el domicilio cuando «esta injerencia esté prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y las libertades de los demás».

De este texto se desprende que se consideran intromisiones legítimas y no arbitrarias en la vida privada no sólo las que tienden a la prevención del delito, sino también las que están fundadas en cualquier otro interés público de realización por la Administración, por lo que puede apreciarse una ampliación de las excepciones que permiten la intromisión en la vida privada.

También es invocable el apartado 1 del art. 18 de la Constitución y la Ley Orgánica núm. 1/1982, de 5 de mayo, que lo desarrolla, que por referirse al mismo bien jurídico de la vida privada protegido con la inviolabilidad del domicilio es de aplicación analógica. Pues bien, en el art. 8.1 se dice que «no se reputarán con carácter general intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la Ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante». Con ello se viene a reconocer, dada la generalidad de expresión, que la Administración, en ejercicio legítimo de sus potestades realiza un interés superior al individual y éste debe sacrificarse ante aquél.

La jurisprudencia apoya las anteriores conclusiones. La Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 73/1982, de 2 de diciembre, recaída en recurso de amparo núm. 197/1982, ha dicho que «el derecho a la intimidad personal no queda violado porque se impongan a la persona limitaciones de su libertad como consecuencia de deberes y relaciones jurídicas que el ordenamiento jurídico regula».

El Auto del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1981, dictado en caso de gran semejanza al actual, ha dicho que «el derecho de intimidad personal garantizado por la Constitución ha de considerarse referido a evitar las injerencias arbitrarias en la vida privada de una persona, su familia, honra o reputación a que se refiere el art. 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pero es evidente que ninguna de tales injerencias deriva de la ejecución del acto administrativo notificado a las recurrentes, y cuya ejecución, prevista como procedente en la normativa aplicable, aparece realizada atendiendo estrictamente a su finalidad, sin inmiscuirse en particularidades ajenas a la misma, aunque no se prejuzga aquí en forma alguna otros aspectos del procedimiento administrativo impugnado ni la legalidad o ilegalidad del mismo a otros efectos».

Lo anterior nos conduce a la idea de que la inviolabilidad del domicilio se configura como un derecho individual oponible frente a las intromisiones arbitrarias en el recinto o espacio privado que es el domicilio, especialmente protegido por desarrollarse en él la intimidad de la persona, que es el bien jurídico protegido en el art. 18 de la Constitución, pero que este derecho tiene sus excepciones en aquellos casos en que la norma permite la violación del domicilio y la entrada o registro en el mismo contra la voluntad del titular.

De esta delimitación del contenido normal del derecho de que se trata se desprende una consecuencia fundamental: cuando la Administración ordena, como es nuestro caso, la entrada en un domicilio para efectuar no un registro, sino su total desalojo a fin de evitar los daños que la demolición del edificio podría acarrear a las personas y a las cosas, no está procediendo a inmiscuirse en la vida privada de los ocupantes del domicilio y los ocupantes no pueden alegar que la Administración pretende introducirse en sus vidas privadas. Por esto, en nuestro caso, no hubo violación del domicilio por estar el Ayuntamiento amparado por alguna de las excepciones que legitiman la intromisión en la vida privada (consentimiento, resolución judicial, flagrante delito, suspensión de derecho de inviolabilidad al amparo del art. 55 de la Constitución), sino sencillamente porque no hubo tal intromisión. Y no la hubo porque no era ésa la finalidad de la actividad municipal de desalojo.

El elemento teleológico tiene gran trascendencia en el acto administrativo. Este es un acto de ejecución de la Ley, de aplicación concreta de una norma, que determina el fin público que en cada caso ha de realizarse. Esta «adherencia al fin público concreto» del acto administrativo establecida en el art. 40.2 de la L. P. A. está resaltada en el art. 106.1 de la Constitución, según el cual, los Tribunales controlan… la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, elevando así el fin del acto a elemento justificador, de manera que si el fin del acto es el adecuado, el acto es justo, y como tal sirve a la justicia. A su vez, el fin a que tiende el acto administrativo determina los efectos de éste, de modo que el acto sólo producirá los efectos jurídicos pretendidos por la declaración de voluntad objeto del mismo, concluyéndose de ello que un acto ordenando y ejecutando el desalojo de un edificio para su posterior demolición, no puede lesionar el bien jurídico de la intimidad personal de los ocupantes del edificio, por cuanto el fin y los efectos del desalojo se constriñen a la evitación de daños a las personas y a las cosas.

La recurrente en amparo deduce la existencia de violación de su domicilio por carecer el Ayuntamiento de su consentimiento y de resolución judicial. Sin embargo, las tres excepciones contenidas en el art. 18.2 de la Constitución (consentimiento, resolución judicial y flagrante delito) y las derivadas del art.55 de la Constitución de suspensión del derecho, no son sino supuesto en que cesa el ius prohibendi o derecho de exclusión que otorga la Ley al titular del domicilio, de modo que en tales supuestos se hace legal la intromisión en la vida privada. Por ello, si la Administración no pretende en modo alguno, como es nuestro caso, inmiscuirse en la vida privada de la persona, no es necesario que se dé alguno de tales supuestos o títulos legitimadores.

A mayor abundamiento, la falta de consentimiento es alegable frente a intromisiones ilegítimas, no frente a actos administrativos legítimos que comportan el deber de facilitar su ejecución. No prestar el consentimiento para el desalojo es sólo entorpecer el mandato legítimo de la autoridad. No existe«derecho a no consentir» el desalojo, o, al menos, existe abuso de derecho, especialmente grave cuando se trata de derechos fundamentales por cuanto que éstos, además de derechos subjetivos, «son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta se configura como marco de una convivencia humana justa y pacífica» (Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de julio de 1981). Esta vertiente objetiva de los derechos fundamentales entendemos que limita fuertemente su ejercicio antisocial, como ocurre en nuestro caso, que se invoca al Derecho sólo para eludir un deber público: el restablecimiento de la realidad física alterada por una infracción urbanística.

En cuanto a la resolución judicial, cuya omisión en nuestro caso alega la recurrente, hay que destacar que todos los comentaristas del art. 18.2 de la Constitución entienden que el régimen jurídico de tal resolución es la contenida en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (arts. 545 y siguientes). De lo cual se desprende que dicho régimen sólo es adecuado para el fin sumarial a que se refiere la Ley de Enjuiciamiento Criminal y no para la finalidad de desalojo del domicilio como acto previo a su demolición.

Cuando algún acto de la Administración Pública no gubernativa o policial implica o requiere alguna intromisión en la vida privada de las personas, la resolución judicial previa está también prevista en la legislación ordinaria. Así, en el art. 130 de la Ley General Tributaria, dice: la intervención judicial está justificada en tales casos, porque el recaudador pretende entrar en el domicilio para buscar bienes embargables, lo que supone una verdadera intromisión en la vida privada. De ello se desprende que la resolución judicial está prevista sólo para aquellos casos en los que la Administración Pública pretende algún tipo de injerencia en la vida íntima de las personas. Inclusiounius, exclusio alterius.

Finalmente, hay que hacer una última reflexión, a mayor abundamiento. La recurrente deduce la existencia de violación de domicilio por inexistencia de resolución judicial que autorizara el desalojo. Ahora bien, a efectos puramente dialécticos admitamos por un momento que el Ayuntamiento hubiese solicitado tal resolución judicial (como ya hizo en otra ocasión anterior, según resulta del Documento núm. 2 unido a nuestra contestación a la demanda del recurso judicial de amparo, con el resultado que allí consta). Aparte de la posición de negar la autorización, por falta de competencia, ya adoptada en ocasiones como ésta de desalojo para posterior demolición, el Juez requerido es obvio que, vista la legitimidad de la actividad administrativa pretendida, hubiese tenido que otorgar la autorización para el desalojo forzoso. Siendo ello así, hay que convenir que la actividad municipal realizando tal desalojo si no era legítima por falta de la resolución judicial, sí era legalizable a posteriori por cuanto cumplía todos los requisitos de fondo. Por lo que habría que concluir que, en el peor de los casos, si hubo lesión al derecho fundamental que se alega, fue una lesión puramente formal, no material.

Por providencia de 7 de diciembre pasado se señaló para la deliberación y votación de este recurso el día 25 de enero del presente año, quedando la misma concluida el 15 de los corrientes

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Para delimitar de una manera concreta el presente recurso de amparo, es necesario establecer cuáles son los actos de los poderes públicos impugnados en él. De acuerdo con la construcción de la demanda, ésta se dirige contra un complejo de actos y de hechos de distinto cariz. Según literalmente se dice en la súplica, el amparo se formula contra actos jurídicos y vías de hecho del Ayuntamiento de Murcia, de su Alcaldía-Presidencia y de funcionarios de la Corporación municipal. Es de destacar, sin embargo, que en el anterior recurso contencioso-administrativo, articulado conforme con la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, se impugnaron únicamente los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de 7 de mayo y 4de junio de 1982, por los que se requería a doña Dolores Tomás Pravia para que desalojara la vivienda de su propiedad, por entender que sólo en estos acuerdos concurría el hipotético vicio de la lesión de derechos constitucionales. Aún cuando entonces se esgrimió que la recurrente no había sido parte en el procedimiento en el que se había ordenado la demolición de su vivienda, que se había seguido únicamente contra el promotor del edificio, el amparo no se fundó primordialmente en la supuesta violación del art. 24 de la Constitución, sino en la del art. 18.2 y el recurso no se dirigió especialmente contra el acto material de desalojo, que en la medida en que poseía cobertura legal corroborada por los Tribunales no puede ser calificado como vía de hecho, sino contra los acuerdos municipales que lo amparaban.

En estos términos, se hace preciso separar el doble objeto del ataque que prima facie se produce en el presente proceso, de manera que por un lado se sitúen los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición de un edificio, y, por otro, los actos concretos de ejecución de aquellos acuerdos. De este modo, queda claro que los acuerdos municipales, que ordenaron la demolición, no violaron en modo alguno el art. 18 de la Constitución. El agravio que se esgrime respecto de ellos es que se dictaron sin prever la eventual solicitud de autorización judicial, que sería necesaria en su caso para la entrada en la vivienda de una persona si se producía la oposición de ésta. Mas sin examinar por ahora el problema relativo a si la autorización judicial era o no necesaria en el caso de especie, no es discutible que los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición, no tenían por qué prever la totalidad de los pormenores necesarios para su propia ejecución, que sólo debían ir quedando resueltos a medida que la ejecución avanzara, y que esta omisión no se les puede imputar como vicio constitutivo de lesión de derechos fundamentales. De esta suerte, ha de decirse que el presente recurso de amparo, en cuanto dirigido contra los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de 7 de mayo y 4 de junio de 1982, por los que se hizo un requerimiento de desalojo, no puede prosperar por no haber en tales acuerdos violación del art. 18 de la Constitución.

Como estos fueron los únicos actos jurídicos frente a los que se reclamó la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales conforme con la Ley 62/1978, podría pensarse que respecto de los restantes actos jurídicos o de hecho no se ha seguido una genuina vía judicial previa. Sin embargo, aun cuando a la demanda de amparo en este punto le falte la necesaria nitidez, puede admitirse que en la de protección jurisdiccional junto con los acuerdos municipales estaban implicados los posteriores actos de ejecución, por lo que, si bien en los acuerdos municipales que ordenaron la demolición y requirieron el desalojo no puede detectarse violación del art. 18 de la Constitución, hay que plantearse la cuestión respecto de las actuaciones practicadas en ejecución; y no es impertinente reiterar que a los actos referidos hay que considerarlos como actos de ejecución, sin que les convenga la calificación de «vías de hechos»,que la recurrente les da, pues por vías de hecho hay que entender los actos de los funcionarios y de los agentes de la Administración, faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un título jurídico, cosa que en el caso concreto no ocurría, toda vez que la conformidad de los actos administrativos con el ordenamiento legal ha sido decidida positivamente por los Tribunales y el único punto que está en discusión es el relativo a si en ellos se ha violado o no un derecho constitucional, que en todo caso se habría producido de manera lateral y no en lo que constituyó el objeto central de la actuación administrativa, que fue la demolición de un edificio que vulneraba la disciplina urbanística y el desalojo del mismo como medida instrumental previa.

Una de las obligaciones que en su momento se formuló frente a la pretensión de la actora, consistía en que ésta no tenía su domicilio en el local litigioso que habría sido, por ello, un domicilio meramente simulado, de manera que no habría existido la violación del derecho fundamental objeto de protección. Esta cuestión, no obstante, no puede ser actualmente objeto de debate. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, al examinarla pretensión de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, dijo expresamente que del acta del desalojo, de 18 de junio de 1982, podía surgir la duda acerca de si el piso desalojado estaba o no destinado a la vivienda fija de doña Dolores Tomás Pravia, pero concedió a la interesada el beneficio de la duda no cuestionando, en definitiva, que el piso fuera efectiva vivienda. En el proceso de amparo, que nosotros resolvemos, la cuestión no ha sido replanteada por las partes y por ello todo el razonamiento que en lo sucesivo hagamos, partirá de la premisa de que la recurrente tenía en el local de autos su domicilio. En relación con este tema debe señalarse que la idea de domicilio que utiliza el art. 18 de la Constitución no coincide plenamente con la que se utiliza en materia de Derecho Privado y en especial en el art. 40 del Código Civil como punto de localización de la persona o lugar de ejercicio por ésta de sus derechos y obligaciones. Como se ha dicho acertadamente en los alegatos que en este proceso se han realizado, la protección constitucional del domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. Por ello, existe un nexo de unión indisoluble entre la norma que prohíbe la entrada y el registro en un domicilio (art. 18.2 de la Constitución) y la que impone la defensa y garantía del ámbito de privacidad (artículo 18.1 de la Constitución). Todo ello obliga a mantener, por lo menos prima facie un concepto constitucional de domicilio de mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico-administrativo.

La singularidad más llamativa del asunto que resolvemos consiste en que, por lo menos aparentemente, en él entra en colisión el derecho fundamental de la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art. 18 de la Constitución y los actos de ejecución llevados a cabo en un procedimiento administrativo por la Administración municipal en virtud de la llamada potestad de autotutela o de ejecución de sus propias decisiones.

El párrafo 2 del art. 18 concreta la inviolabilidad del domicilio en la interdicción de entrada en él y en la interdicción del registro. Estos términos, no obstante su aparente concreción, debe considerarse comprensivos de toda invasión que rompa el bien jurídico protegido.

En el texto constitucional, la norma de interdicción de entrada y de registro sólo admite unas excepciones muy determinadas: el consentimiento del titular, que según el texto del precepto no necesita ser expreso, la existencia de una resolución judicial que la autorice y la producción de un delito flagrante, caso en el cual los perseguidores pueden continuar la persecución del domicilio de la persona afectada.

El carácter taxativo de las excepciones hace que no se puedan compartir algunas de las afirmaciones que en el presente proceso han sido hechas por el Fiscal General del Estado y las que en el previo proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales hizo la Audiencia Territorial de Albacete. Es la primera la de que según el art. 546 de la LeCrim., sólo el Juez que conoce de una causa criminal puede expedir un mandamiento de entrada y registro y que el art. 117, apartados 3 y 4, de la Constitución, impide al Poder Judicial ejercitar otras funciones que no sean las de juzgar y de hacer ejecutar lo juzgado. Por ello, se entiende que fuera de los casos del art. 546 de la LeCrim. y de aquellos otros en que tal medida se encuentre expresamente establecida por una Ley, como es el caso del art. 130 de la Ley Tributaria para que el recaudador pueda entrar en el domicilio del contribuyente moroso, el Juez no puede expedir un mandamiento de entrada y registro. Esta tesis no puede ser compartida. De conformidad con una larga y ya tradicional doctrina de este Tribunal, la Constitución no es sólo la norma que fundamenta la organización política de la comunidad y el ordenamiento jurídico entero, sino que es también una norma de ejecución y efectos inmediatos. Ello es, además indiscutible respecto de los preceptos contenidos en los arts. 14 y 30, por ser objeto del proceso de amparo. Por consiguiente, la autoridad judicial está investida de la suficiente potestad para otorgar las autorizaciones de entrada y registro, de la misma manera que ocurre en el apartado 3 del art. 18, donde se inviste a los Jueces de potestad para permitir el levantamiento parcial del secreto de las comunicaciones.

La segunda de las razones que esgrime el Fiscal General del Estado es la idea de que «el ejercicio de un derecho fundamental no puede alegarse para entorpecer un fin social, que, como general, es de rango superior». Una afirmación como la anterior realizada sin ningún tipo de matizaciones, conduce ineludiblemente al entero sacrificio de todos los derechos fundamentales de la persona y de todas las libertades públicas a los fines sociales, lo que es inconciliable con los valores superiores de ordenamiento jurídico que nuestra Constitución proclama. Existen, ciertamente, fines sociales, que deben considerarse de rango superior a algunos derechos individuales, pero ha de tratarse de fines sociales que constituyan en sí mismo valores constitucionalmente reconocidos y la prioridad ha de resultar de la propia Constitución. Así, por ejemplo, el art. 33 delimita el derecho de propiedad de acuerdo con su función social. No ocurre esto en materia de inviolabilidad del domicilio, donde la Constitución no dice que deba sacrificarse a cualquier fin social, que, en general, será de rango superior por serlo y únicamente menciona de modo expreso la persecución de un delito flagrante como causa bastante para el sacrificio del derecho, aunque esta norma sea susceptible de desarrollos diferentes.

Tampoco podemos compartir, como hemos dicho, algunas de las afirmaciones hechas en el proceso previo de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 7 de diciembre de 1982, recaída en la apelación del recurso contencioso-administrativo tramitado ante la Audiencia Territorial de Albacete, desestima el recurso de doña María Dolores Tomás Pravia señalando, entre otros cosas, que la interpretación del precepto de la Constitución, que se había adoptado es la «acorde con el conjunto del ordenamiento jurídico», que ha de ser-en opinión del Tribunal- «armónico entre sus normas» para posibilitar el «juego de todas sus respectivas esferas de actuación sin interferencias esterilizantes». En el razonamiento que se acaba de mencionar se produce una inversión en el orden de utilización de los cánones hermenéuticos y en los resultados de los mismos, pues no se impone -como sería lógico- un reajuste en la interpretación de los preceptos de la legalidad ordinaria para acordarlos con los preceptos de la Constitución, sin que por el contrario, según entiende dicha Sentencia, es la Constitución la que debe ser interpretada de acuerdo con el resto del ordenamiento jurídico. Sin negar que en algunas ocasiones esta vía interpretativa pueda ser útil, no es la que primeramente debe seguirse. Por el contrario, es la legalidad ordinaria la que debe ajustarse en su inteligencia yen su aplicación al orden constitucional.

La segunda de las afirmaciones que la Sentencia referida hace se encuentra próxima a los alegatos del Fiscal, que antes hemos estudiado. Se dice que si en el ejercicio de la facultad ejecutiva, reconocida a la Administración en la Ley de Procedimiento Administrativo, relacionada en el presente caso con la observancia del art. 184 de la Ley del Suelo y del art. 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, se requiere autorización judicial para la entrada de la Policía Municipal en el domicilio de una persona sería tanto como someter la valoración normativa a un Juez carente de jurisdicción para ello. La Sentencia dice que repugna la actuación judicial porque se convertiría en un automatismo formal, que, además, tampoco serviría para la finalidad de garantizar los derechos individuales afectados y que ello significaría desplazar al Juez de su natural campo de indagación sumarial con las facultades que le conceden a tal fin los arts. 546 y siguientes de la L. E. Cr. Esta argumentación, recogida parcialmente por el Fiscal General del Estado, la hemos examinado ya, pero merece algún comentario adicional. Ante todo, hay que dejar claro que el Juez a quien se confiere la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio no es necesariamente el Juez penal encargado de una instrucción sumaria, el cual sólo tiene que intervenir cuando la entrada en un domicilio guarde relación directa con la investigación sumarial que llevan a cabo. Nada permite inferir que ningún orden jurisdiccional -fuera del Juez penal- puede intervenir cuando se le solicite la autorización para la entrada en el domicilio de una persona. Pensar que el Juez carece de jurisdicción es hacer supuesto de la cuestión debatida, que es precisamente ésta. Y nada autoriza, finalmente, a pensar que el Juez a quien el permiso se pide y competente para darlo, debe funcionar con un «automatismo formal». No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona.

La potestad de la Administración de autoejecución de las resoluciones y actos dictados por ella, se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse que sea contraria a la Constitución. Es verdad que el art. 117.3 de la Constitución atribuye al monopolio de la potestad jurisdiccional consistente en ejecutar lo decidido a los Jueces y Tribunales establecidos en las Leyes, pero no es menos cierto que el art. 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administración Pública ha de atenerse, el de eficacia ««con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho». Significa ello una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia. Entre ellas, no cabe duda de que se puede encontrarla potestad de autotutela o de autoejecución practicable genéricamente por cualquier Administración Pública con arreglo al art. 103 de la Constitución y por ende puede ser ejercida por las autoridades municipales, pues, aun cuando el art. 140 de la Constitución establece la autonomía de los municipios, la administración municipal es una administración pública en el sentido del antes referido art. 103.

Una vez admitida la conformidad con la Constitución de la potestad administrativa de autotutela, en virtud de la cual se permite que la Administración emane actos declaratorios de la existencia y límites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata, hay en seguida que señalar que la Administración, que, a través de sus órganos competentes, procede a la ejecución forzosa de actos administrativos, tiene en los actos de ejecución que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución. La vigente Ley de Procedimiento Administrativo lo establece así, en el art. 108, al ordenar el respeto de la dignidad de la persona humana y de los derechos fundamentales de la persona, cuando se trata de ejecutar una obligación personalísima de no hacer o de soportar que se ejecuta por compulsión directa sobre la persona. No es éste claramente el caso que a nosotros nos ocupa, pues los actos de compulsión directa sobre la persona de la demandante del amparo, si existieron, no han sido traídos a este proceso como objeto del mismo. Sin embargo, la regla del respeto de los derechos fundamentales del art. 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo anterior a la Constitución, debe generalizarse a todos los casos de ejecución forzosa por la Administración con mayor motivo después de la entrada en vigor de la Constitución. De esta manera, el objeto central de nuestro asunto se reduce a constatar si cuando la ejecución forzosa realizada en un procedimiento administrativo, por la Administración, en virtud de la llamada autotutela de ejecutar sus propias decisiones, requiere la entrada o el registro en el domicilio de una persona, para llevarlo a cabo basta el título que ordena la ejecución o es preciso dar cumplimiento a los requisitos del artículo 18 de la Constitución.

El art. 18.2 de la Constitución contiene dos reglas distintas: una tiene carácter genérico o principal, mientras la otra supone una aplicación concreta de la primera, y su contenido es por ello más reducido. La regla primera define la inviolabilidad del domicilio, que constituye un auténtico derecho fundamental de la persona, establecido, según hemos dicho, para garantizar el ámbito de privacidad de ésta, dentro del espacio limitado que la propia persona elige y que tiene que caracterizarse precisamente por quedar exento o inmune a las invasiones o agresiones exteriores, de otras personas o de la autoridad pública. Como se ha dicho acertadamente, el domicilio inviolable es un espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y ejerce su libertad más íntima. Por ello, a través de este derecho no sólo es objeto de protección el espacio físico en sí mismo considerado, sino lo que en él hay de emanación de la persona y de esfera privada de ella. Interpretada en este sentido, la regla de la inviolabilidad del domicilio es de contenido amplio e impone una extensa serie de garantías y de facultades, en lasque se comprenden las de vedar toda clase de invasiones incluidas las que puedan realizarse sin penetración directa por medio de aparatos mecánicos, electrónico su otros análogos.

La regla segunda establece un doble condicionamiento a la entrada y al registro, que consiste en el consentimiento del titular o en la resolución judicial. La interdicción fundamental de este precepto es la del registro domiciliar, entendido como inquisición o pesquisa, para lo cual la entrada no es más que un trámite de carácter instrumental. Contempladas desde esta perspectiva las cosas, puede extraerse la conclusión de que en toda actividad de ejecución de Sentencias o decisiones llevada a cabo por los órganos públicos, en que se produce, bien que necesariamente, el ingreso de los órganos ejecutores en un domicilio privado, se realiza en mayor o menor medida una inquisición de éste. De la facultad que el titular del derecho sobre el domicilio tiene de impedir la entrada en él es consecuencia que la resolución judicial o la resolución administrativa que ordenan una ejecución que sólo puede llevarse a cabo ingresando en un domicilio privado, por sí solas no conllevan el mandato y la autorización del ingreso, de suerte que cuando éste es negado por el titular debe obtenerse una nueva resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueden ser realizadas. La regla anterior no es aplicable únicamente a los casos en que se trata de una resolución tomada por la Administración en virtud de un principio de autotutela administrativa, como ocurre en el presente caso. A la misma conclusión se puede llegar cuando la decisión que se ejecuta es una resolución de la jurisdicción ordinaria en materia civil. Si los agentes judiciales encargados de llevar, por ejemplo, a cabo un desahucio o un embargo encuentran cerrada la puerta o el acceso de un domicilio, sólo en virtud de una específica resolución judicial pueden entrar. Por consiguiente, el hecho de encontrarse ejecutando una decisión, judicial o administrativa, legalmente adoptada, no permite la entrada y el registro en un domicilio particular. Sin consentimiento del titular o resolución judicial, el acto es ilícito y constituye violación del derecho, salvo el caso de flagrante delito y salvo naturalmente las hipótesis que generan causas de justificación como puede ocurrir con el estado de necesidad.

En el recurso que resolvemos, se ha suscitado, aunque sin una formulación contundente, la cuestión relativa a si doña Dolores Tomás Pravia podía haber sido lesionada en los derechos que le reconoce el art. 24 de la Constitución, en la medida en que ha sufrido las consecuencias de un procedimiento sin haber sido parte en él, sin haber sido oída y sin haberse podido defender. Frente a esta alegación o argumentación, se ha dicho que el art. 88 de la Ley del Suelo establece una regla de subrogación real en materia de situaciones urbanísticas, que son por regla general vínculos ob rem. Además de ello, ha de señalarse que el principio de eficacia de la cosa juzgada, tal como se encuentra configurada en nuestro Derecho positivo y, en especial, por el art. 1.252 del Código Civil, determina que en un caso como el presente no se contraviene el art. 24 de la Constitución, sino que el efecto frente al causahabiente de la Sentencia o decisión recaída en proceso seguido contra el causante es rigurosa aplicación del mismo. Lo decidido en un procedimiento vincula a los causahabientes de los que fueron parte en ese procedimiento y a los que están unidos a ellos por los vínculos de la solidaridad, quienes no pueden pretender reabrir el proceso, ejercer la pretensión contradictoria con la ya resuelta y, además, han de soportar la ejecución de la decisión o Sentencia dictada en el proceso seguido contra su causante o codeudor solidario.

La pretensión indemnizatoria, contenida en la demanda de amparo, no puede ser acogida, ya que, en virtud de lo dispuesto en el art. 41.3 de la LOTC, en el amparo constitucional no pueden hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso y es manifiesto que la indemnización pretendida no preserva el derecho constitucional por cuya razón el recurso se formuló y tampoco lo restablece.

Según el art. 55 de la LOTC, la Sentencia que otorgue el amparo ha de contener, entre otros pronunciamientos, el relativo al restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad, con la adopción de las medidas propias en su caso para su conservación. En el caso presente, tales medidas no pueden ser pronunciadas, dado que la recurrente no puede ser reintegrada en su derecho, por haber desaparecido el objeto del mismo.

La conclusión a la que lleva el largo razonamiento anterior es que debe estimarse producida una lesión en el derecho de la recurrente a la inviolabilidad del domicilio en aras a la general sujeción de los ejecutores de las decisiones administrativas a los requisitos marcados por el art. 18.2 de la Constitución. Sin embargo, de ello no puede deducirse que los agentes municipales que ejecutan los acuerdos del Ayuntamiento observaron una conducta que fuera antijurídica y culposa. La falta de definición en sede interpretativa, de los perfiles del art. 18 de la Constitución, antes de dictarse la presente Sentencia, impide reconocer un elemento doloso y culposo, de suerte que, por esta razón, el Tribunal estima que no es procedente decretar la apertura de una investigación sumarial o de un proceso contra los autores de la lesión.

Tampoco, porque no concierne a este Tribunal, debe hacerse pronunciamiento alguno respecto a la indemnización de los daños y perjuicios, y, finalmente, no debe reconocerse, según hemos dicho, lesión de los derechos consagrados por el art. 24 de la Constitución. De esta suerte, nuestro fallo debe limitarse a reconocer el derecho de la recurrente sin consecuencia ulterior alguna.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD  QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso y en su virtud otorgar el amparo solicitado por doña María Dolores Tomás Pravia, reconociendo el derecho de dicha señora a la inviolabilidad de su domicilio y a impedir la entrada y el registro del mismo sin su consentimiento o, en defecto de éste, sin una resolución judicial expresa y desestimar el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO DON FRANCISCO RUBIO LLORENTE EN EL RECURSO DE AMPARO NÚM. 59/1983

Disiento de la decisión adoptada por mis colegas de la Sala en este recurso que, a mi juicio, debió ser desestimado.

Haciendo abstracción de otras consideraciones que la lectura de los antecedentes fácilmente suscita, la razón central de mi disentimiento radica en la, a mi juicio, defectuosa delimitación del acto impugnado a partir de la cual se construyen los fundamentos que conducen al fallo parcialmente estimatorio. Este acto no es, se dice, el acuerdo municipal requiriendo el desalojo, sino«las actuaciones practicadas en su ejecución». Lo cierto es que el acuerdo requiriendo el desalojo y la ejecución de éste son considerados en la Sentencia como partes integrantes de un solo acto al efecto de entender cumplido el requisito de agotar la vía judicial previa que impone el art. 43.1 de la LOTC, pero, por el contrario, son tratados como actos separados a la hora de calificarlos desde el punto de vista de la relación que media entre ambos y el derecho a la inviolabilidad del domicilio, que se dice preservado por el acuerdo, pero vulnerado por su ejecución.

No son precisas muy largas consideraciones para evidenciar que hay un error lógico en esta doble conceptuación, dentro del mismo razonamiento, de unos mismos hechos. El acuerdo de desalojo y su ejecución son un mismo acto. Sin aquél era, como la Sentencia afirma, jurídicamente correcto, su ejecución ha de ser igualmente tenida por tal, en cuanto que, en su realización, no se hayan desconocido otros derechos que aquellos que él mismo negaba, esto es, en el presente caso, el derecho a mantener como domicilio un local cuya demolición se había ordenado, incluso antes de haber sido adquirido por quien lo ocupaba.

El juicio negativo que en la Sentencia se hace sobre la ejecución del desalojo se alcanza sólo merced a esta artificial desvinculación entre ella y el acuerdo que la ordena, pues sólo así es posible considerarla como una entrada en el domicilio de la recurrente sin autorización de ésta y sin mandamiento judicial. No es discutible que la acción de oficio de la Administración no legitima ninguna violación de los derechos constitucionalmente garantizados y que la acomodación de este privilegio al orden constitucional plantea problemas delicados. En el presente caso, no obstante, no hay, en mi opinión, sombra de tal problema. La Administración no acordó la entrada en el domicilio de la recurrente, sino que la requirió para que lo desalojase. Frente a tal requerimiento, la recurrente pudo solicitar el amparo judicial, como efectivamente hizo, e impetrar del Juez la suspensión del acto que consideraba lesivo. Si no efectuó tal solicitud o habiéndola efectuado no le fue otorgada no había obstáculo alguno a la ejecución del acto, el derecho a la inviolabilidad del domicilio quedó suficientemente asegurado y no se adivina qué protección adicional de sus derechos habría obtenido la recurrente si hubiera logrado de la Administración la exhibición de un mandamiento expedido por otro Juez carente de competencia para controlar la legalidad de la actuación administrativa. La ejecutoriedad del acuerdo administrativo de desalojo no implica contradicción alguna con el derecho a la inviolabilidad del domicilio de quien, como en el presente caso sucede, fue notificado de tal acuerdo y tuvo la posibilidad de buscar y obtener frente a él el amparo judicial.