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INCENDIOS FORESTALES. “Tú lo puedes evitar”

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Recordando aquella vieja canción de Serrat “Todos contra el fuego” nos levantamos un día más lamentando en esta ocasión un incendio forestal en el municipio valenciano de Bolbaite, al parecer por una negligencia, y hace menos de una semana otro incendio forestal en la provincia de Murcia, en el término de Calasparra,  presuntamente intencional y en la que habrían participado en su extinción cientos de bomberos así como la Unidad Militar de Emergencia (UME), llegándose incluso a tener que desalojar a personas de sus viviendas y resultando finalmente quemadas unas 300 hectáreas de monte repoblado o lo que vendría a ser unos 500 campos de fútbol.

Para la redacción de este artículo y para que el lector tenga una visión lo más amplia posible de qué significa un incendio forestal, vamos a apoyarnos por un lado en el Código Penal (en adelante CP) con su reciente reforma por LO 1/2015, de 30 de marzo y en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (en adelante LM) con su también reciente reforma por Ley 21/2015, de 20 de julio.

Para comenzar es recomendable que nos familiaricemos con los términos lingüísticos más importantes a los que hace referencia la LM y ello para entender mejor posteriormente el delito de incendios del art. 352 y ss del CP objeto de análisis en este post.

Así deberemos entender en primer lugar por forestal todo aquello relativo a los montes; y por monte todo terreno en el que vegeten especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas. Así pues serán especies forestales las arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas que no es característica de forma exclusiva del cultivo agrícola. Así pues estaremos en condiciones de entender por incendio forestal aquél en el que el “fuego  se extiende sin control sobre combustibles forestales situados en el monte”.

También tiene la consideración de monte: los terrenos yermos, es decir no cultivados, roqueados y arenales; las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican; los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la Comunidad Autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal; todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable; los enclaves forestales en terrenos agrícolas con la superficie mínima determinada por la comunidad autónoma.

No tienen la consideración de monte: los terrenos dedicados al cultivo agrícola, los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad Autónoma en su normativa forestal y urbanística. No lo son tampoco los incendios dentro de urbanizaciones, aunque afecten a vegetación natural y hayan intervenido los medios de extinción que se emplean para apagar incendios forestales; los fuegos que afecten a vegetación natural de cunetas de carreteras y caminos en áreas eminentemente agrícolas o urbanas; la quema de barreras cortavientos de vegetación arbórea que separan parcelas agrícolas y aquellos que afectan a pequeños enclavados menores de 100 metros cuadrados en áreas de cultivo.

No obstante no todos los incendios forestales van a tener la misma clasificación a los efectos de su declaración de siniestro, de tal modo que cuando la superficie quemada sea inferior a una hectárea se denominará conato, y sólo a partir de dicha medida podremos estar en condiciones de decir que estamos ante un incendio o un gran incendio si la superficie afectada es superior a las 500 hectáreas quemadas.

En materia de incendios forestales, la ley se hace eco de la importancia del papel de la sociedad civil en su prevención. De acuerdo con ello, establece la obligación de toda persona de avisar de la existencia de un incendio, y, en su caso, de colaborar en su combate. Asimismo, promueve campañas de concienciación y sensibilización ciudadana como aquella a la que hemos hecho referencia al inicio de este post de los años 90.

Se pone también especial énfasis en la necesidad de coordinación de las diferentes Administraciones en la prevención y combate de los incendios. La ley propone la designación de las llamadas zonas de alto riesgo de incendio, que deberán estar provistas de su correspondiente plan de defensa. Asimismo, establece la obligación de restauración de los terrenos incendiados, quedando prohibido el cambio de uso forestal por razón del incendio.

Según los últimos datos publicados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en adelante MAAMA), en el primer semestre del año 2016 ha habido en España 1195 conatos (<1 ha) y 421 incendios forestales, a los que tenemos que sumar los dos incendios a los que nos hemos referido supra, de los cuales la mayoría correspondía a vegetación leñosa (matorral y monte abierto).

Corresponde pues a la Administración General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de sus competencias en estos ámbitos, el establecimiento de directrices comunes sobre formación en materia de extinción y prevención de incendios, en la normalización de los medios materiales, y de los equipamientos de personal de extinción de incendios forestales en todo el territorio español, así como el despliegue de medios estatales de apoyo a las comunidades autónomas, para la cobertura de los montes contra incendios.

El MAAMA coordinará con los demás órganos competentes de la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas la elaboración de la Información Forestal Española que incluirán entre otras la de incendios forestales.

Las Comunidades Autónomas, a propuesta de su órgano forestal, elaborarán y aprobarán los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales (PORF) y determinarán la documentación y contenido de estos que, con independencia de su denominación, podrán incluir entre otros la planificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos fijados en el plan, incorporando las previsiones de repoblación, restauración hidrológica-forestal, prevención y extinción de incendios, prevención y lucha contra plagas, regulación de usos recreativos y ordenación de montes, incluyendo, cuando proceda, la ordenación cinegética, piscícola y micológica.

Corresponde a las Administraciones públicas competentes la responsabilidad de la organización de la defensa contra los incendios forestales. A tal fin, deberán adoptar, de modo coordinado, medidas conducentes a la prevención, detección y extinción de los incendios forestales, cualquiera que sea la titularidad de los montes.

La Administración General del Estado y las comunidades autónomas organizarán coordinadamente programas específicos de prevención de incendios forestales basados en investigaciones sobre su causalidad y, en particular, sobre las motivaciones que puedan ocasionar intencionalidad en su origen. Para esta planificación se tendrá en cuenta la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales y los planes específicos que de ella se deriven. Asimismo, las Administraciones públicas desarrollarán programas de concienciación y sensibilización para la prevención de incendios forestales, fomentando la participación social y favoreciendo la corresponsabilidad de la población en la protección del monte. Las comunidades autónomas regularán en montes y áreas colindantes el ejercicio de todas aquellas actividades que puedan dar lugar a riesgo de incendio, y establecerán normas de seguridad aplicables a edificaciones, obras, instalaciones eléctricas e infraestructuras de transporte en terrenos forestales y sus inmediaciones, que puedan implicar peligro de incendios o ser afectadas por estos. En particular, regularán de forma específica la prevención de incendios forestales y las medidas de seguridad en las zonas de interfase urbano-forestal. Asimismo, podrán establecer limitaciones al tránsito por los montes, llegando a suprimirlo cuando el peligro de incendios lo haga necesario. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como las instituciones autonómicas y locales, cada uno de conformidad con su normativa reguladora y en el ejercicio de sus competencias y, en su caso, de conformidad con la planificación en materia de protección civil, intervendrán en la prevención de los incendios forestales mediante vigilancia disuasoria e investigación específica de las causas y en la movilización de personal y medios para la extinción. Las Administraciones públicas podrán regular la constitución de grupos de voluntarios para colaborar en la prevención y extinción y cuidarán de la formación de las personas seleccionadas para desarrollar estas tareas. Igualmente fomentarán las agrupaciones de propietarios de montes y demás personas o entidades interesadas en la conservación de los montes y su defensa contra los incendios.

Toda persona que advierta la existencia o iniciación de un incendio forestal, como ya hemos dicho anteriormente, estará obligada a avisar a la autoridad competente o a los servicios de emergencia y, en su caso, a colaborar, dentro de sus posibilidades, en la extinción del incendio. Cobra particular interés en estos casos por un lado las coberturas del Seguro de responsabilidad Civil concertado entre la Administración General del Estado con el Consorcio de Compensación de Seguros, por los daños ocasionados a los accidentados que hayan participado en las labores de extinción de un incendio forestal, y al que haremos mención más tarde, y por otro la exención de responsabilidad penal ex art. 354 CP del autor del incendio cuando éste venga a participar de forma activa y voluntaria en dichas labores extintivas, sin que el incendio haya llegado a propagarse.

Para facilitar la colaboración entre los dispositivos de extinción de incendios forestales, de forma que sea posible la asistencia recíproca de las Administraciones competentes y la utilización conjunta de los medios personales y materiales, el MAAMA, en colaboración con las comunidades autónomas establecerá las directrices comunes para la implantación de un sistema de gestión de emergencias común, la formación, preparación y equipamiento del personal y para la normalización de los medios materiales.

El órgano competente de la comunidad autónoma establecerá para la extinción de cada incendio, salvo en aquellos que se juzgue innecesario por su pequeña entidad, un mando unificado y estructurado por funciones, basado en los objetivos de eficacia y seguridad.

El director técnico de la extinción será un profesional que haya recibido formación acreditada específica sobre comportamiento del fuego forestal y técnicas adecuadas para su extinción.

En el caso de incendios en zonas limítrofes de dos o más comunidades autónomas, los órganos competentes de éstas coordinarán sus dispositivos de extinción. Cuando se solicite en estos incendios la intervención de medios de la Administración General del Estado, ésta podrá exigir a las comunidades autónomas afectadas la constitución de una dirección unificada de los trabajos de extinción. A su vez, la Administración General del Estado podrá, a petición de las comunidades autónomas, destinar personal técnico cualificado para asesorar a dicha dirección unificada.

En caso de declaración de situación de emergencia, se estará a lo dispuesto en la normativa de protección civil para emergencia por incendios forestales

El director o responsable técnico de las tareas de extinción tiene la condición de agente de la autoridad y podrá movilizar medios públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un plan de operaciones. Asimismo, podrá disponer, cuando sea necesario y aunque no se pueda contar con la autorización de los propietarios respectivos, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrícolas, la circulación por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilización de aguas, la apertura de cortafuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicación de contrafuegos, en zonas que se estime que, dentro de una normal previsión, pueden ser consumidas por el incendio. La autoridad local podrá movilizar medios públicos o privados adicionales para actuar en la extinción, según el plan de operación del director técnico.

Se considerará prioritaria la utilización por los servicios de extinción de las infraestructuras públicas, tales como carreteras, líneas telefónicas, aeropuertos, embalses, puertos de mar y todas aquellas necesarias para la comunicación y aprovisionamiento de dichos servicios, sin perjuicio de las normas específicas de utilización de cada una de ellas.

La Administración responsable de la extinción asumirá la defensa jurídica del director técnico y del personal bajo su mando en los procedimientos seguidos ante los órdenes jurisdiccionales civil y penal por posibles responsabilidades derivadas de las órdenes impartidas y las acciones ejecutadas en relación con la extinción del incendio.

Aquellas áreas en las que la frecuencia o virulencia de los incendios forestales y la importancia de los valores amenazados hagan necesarias medidas especiales de protección contra los incendios, podrán ser declaradas zonas de alto riesgo de incendio o de protección preferente. El MAAMA, en colaboración con las comunidades autónomas, establecerá las directrices y criterios para la definición de estas zonas especialmente sensibles al riesgo de incendio.

Corresponde a las comunidades autónomas la declaración de zonas de alto riesgo y la aprobación de sus planes de defensa.

Todas estas zonas dispondrán de un Plan de Defensa que, además de todo aquello que establezca el correspondiente Plan autonómico de emergencias, deberá considerar como mínimo: Los problemas socioeconómicos que puedan existir en la zona y que se manifiesten a través de la provocación reiterada de incendios o del uso negligente del fuego, así como la determinación de las épocas del año de mayor riesgo de incendios forestales. Los trabajos de carácter preventivo que resulte necesario realizar, incluyendo los tratamientos selvícolas que procedan, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos de agua que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, así como los plazos de ejecución. Asimismo, el plan de defensa contendrá las modalidades de ejecución de los trabajos, en función del estado legal de los terrenos, mediante convenios, acuerdos, cesión temporal de los terrenos a la Administración, ayudas o subvenciones o, en su caso, ejecución subsidiaria por la Administración. El establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios para dar cobertura a toda la superficie forestal de la zona, con las previsiones para su financiación. La regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales.

La normativa de las comunidades autónomas determinará las modalidades para la redacción de los planes de defensa y podrá declarar de interés general los trabajos incluidos en aquéllos, así como determinar, en cada caso, el carácter oneroso o gratuito de la ejecución subsidiaria por la Administración.

Cuando una zona de alto riesgo esté englobada en un territorio que disponga de PORF, éste podrá tener la consideración de plan de defensa siempre y cuando cumpla las condiciones descritas anteriormente para el Plan de Defensa.

Las infraestructuras, existentes o de nueva creación, incluidas en las zonas de alto riesgo de incendio tendrán una servidumbre de uso para su utilización por los servicios de prevención y extinción de incendios.

Con respecto a la cobertura a la que habíamos hecho referencia supra, de los accidentes corporales sufridos por las personas que intervengan en los trabajos de extinción de los incendios forestales decir que el MAAMA en cumplimiento del art. 49 de LM, es tomador del seguro establecido con el Consorcio de Compensación de Seguros del Ministerio de Economía y Competitivad por el que se indemnizan, como decimos, las lesiones físicas o el fallecimiento de cualquier persona que interviene en extinción. Esta indemnización es compatible con otras que puedan haber contratado las Comunidades Autónomas o las empresas de servicios de extinción de incendios forestales. La prima asciende en el año 2009 a 425.818,89 euros.

Indicar que el/los accidentado/s deberán aportar junto a la solicitud de reclamación, dirigida al Consorcio de Compensación de Seguros, certificación de la autoridad competente sobre las causas del siniestro (recordemos la clasificación a la que hemos hecho antes referencia –conato vs incendios-); fotocopia del DNI del accidentado, certificado médico de lesiones, alta médica definitiva, datos bancarios del accidentado.

En caso de fallecimiento a la reclamación a la que acabamos de referirnos y que corresponderá al legal representante del fallecido, cónyuge o heredero/s, se deberá añadir certificado de defunción, testamento o declaración de herederos, así como justificante de liquidación del impuesto de sucesiones y donaciones.

Se promoverá el desarrollo y puesta en marcha del seguro de incendios forestales en el marco de lo previsto en la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de seguros agrarios combinados. Los propietarios que suscriban el seguro tendrán prioridad para acogerse a las subvenciones previstas en la LM, cuando estas se financien con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Las comunidades autónomas deberán garantizar las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados, y queda prohibido: El cambio de uso forestal al menos durante 30 años. Toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la legislación autonómica. Con carácter singular, las comunidades autónomas podrán acordar excepciones a estas prohibiciones siempre que, con anterioridad al incendio forestal, el cambio de uso estuviera previsto en: Un instrumento de planeamiento previamente aprobado. Un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, si ya hubiera sido objeto de evaluación ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública. Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados en estado de abandono.

Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrán acordar el cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias deberán identificarse con anterioridad al cambio de uso en la propia ley junto con la procedencia del cambio de uso.

En el caso de que esas razones imperiosas de primer orden correspondan a un interés general de la Nación, será la ley estatal la que determine la necesidad del cambio de uso forestal, en los supuestos y con las condiciones indicadas en el párrafo anterior.

En ningún caso procederá apreciar esta excepción respecto de montes catalogados.

El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano.

Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de lo previsto en el capítulo II “De los incendios” del título XVII de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, mediante la que se aprueba el Código Penal, artículos 351 y ss., a los que vamos a hacer mención enseguida, teniendo en cuenta las modificaciones llevadas a cabo en dichos preceptos por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo que acomete una revisión técnica de la regulación de los incendios.

Pese a lo expuesto, los incendios forestales siguen siendo uno de los problemas más importantes que afectan a nuestros montes y la séptima causa de desertificación. Según los datos del MAAMA, los incendios forestales de mayor gravedad tienen una causa intencionada, y en muchos casos ocasionan importantes daños al patrimonio natural y a bienes públicos o privados, o generan situaciones de peligro para la integridad física de las personas que pueden acarrear la pérdida de vidas, convirtiéndose en delitos de suma gravedad. Precisamente por ello, en septiembre de 2009 el Parlamento Europeo elaboró una resolución en la que pide a los Estados miembros que endurezcan y apliquen sanciones penales a los actos delictivos que dañen el medio ambiente y las impongan, en particular, a quienes provoquen incendios forestales.

Por tales razones, dentro de los delitos contra la seguridad colectiva se modifican los relativos a incendios forestales para ofrecer una respuesta penal más adecuada a los incendios de mayor gravedad. Se mantiene el tipo básico, pero en los supuestos agravados del artículo 353 se prevé una sanción autónoma y desvinculada del concepto de pena en su mitad superior, elevándose hasta los seis años de prisión. Y se recogen nuevas agravantes en los casos especialmente lesivos para el medio ambiente o generadores de un peligro elevado. Además, cuando los incendios afecten a espacios naturales protegidos se castigarán del mismo modo que los delitos contra el medioambiente, lo que significa que sus autores podrán ser castigados con la pena superior en grado. Por último, se contiene una remisión a los artículos 338 a 340 del Código Penal para solucionar los problemas de reparación del daño causado por el incendio, y permitir la imposición de medidas encaminadas a restaurar el ecosistema forestal dañado y la protección de los espacios naturales.

Por otra parte, en atención a la complejidad inherente a este tipo de delitos, y la necesidad de llevar a cabo una investigación lo más ágil posible, se ha estimado conveniente que la instrucción y el enjuiciamiento de los incendios forestales se encomiende a tribunales profesionales, dejando sin efecto la competencia del tribunal del jurado que establece la Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo, del tribunal del jurado.