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A. North Whitehead dijo que “pensamos en generalidades, pero vivimos en detalles”

En ocasiones conceptuar un término tal como el “municipio” desde una óptica natural o desde una legal puede llevarnos a más de un quebradero de cabeza aunque, prima facie, la cuestión nos parezca baladí, y es que en cuestiones doctrinales y jurisprudenciales los detalles cuentan y mucho. Decía A. North Whitehead que “pensamos en generalidades, pero vivimos en detalles”.

Podríamos observar el significado que sobre municipio nos da nuestra RAE y así vemos que se trata de una “Entidad local formada por los vecinos de un determinado territorio para gestionar autónomamente sus intereses comunes”.

No obstante en este post nos vamos a referir al concepto legal y comenzaremos, aunque no por su conceptuación sino por su ubicación sistemática y de primer orden constitucional a tenor de lo dispuesto en el artículo 137 de la Carta magna. Así vemos que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”; a renglón seguido el artículo 140 CE garantiza dicha autonomía de los municipios.

Para conocer de primer orden el concepto de municipio nos vamos a ir al art. 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Dicho precepto dice que “Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”.

Esta primera aproximación sobre el concepto de municipio vamos a contraponerla a otra postura o concepción ideológica así como sobre el alcance de soberanía de dichas entidades, con una frase del profesor Font y Llovet, con olvido, en mi opinión, del carácter indivisible de la soberanía residenciada en el conjunto del pueblo español -art. 1.2 CE-: “la organización que predica el art. 137 CE es una organización política y este modelo, recuérdese bien, preconiza que la soberanía constituida se encuentra repartida en 3 niveles políticos de nivel territorial. Por ello, al igual que las Comunidades Autónomas, también los Entes Locales expresan soberanía en su ámbito autónomo de poder. No es la ley la que atribuye a los Entes Locales la expresión de esta soberanía, sino la propia CE”.

En sintonía con esta doctrina, la Carta de Vitoria de 25 de noviembre de 2004 nos recuerda que los Poderes Locales son parte integrante del Estado y conforman uno de los tres niveles de su Estructura Administrativa, junto a las Comunidades Autónomas y el Estado, gozando de plena autonomía en las funciones que le son propias y no siendo en ningún caso Instituciones de ámbito autonómico.

También el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente el carácter de los entes locales como poderes públicos del Estado.

Pero hecha estas primeras aproximaciones sobre los municipios toca ahora tratar de analizar el alcance del principio de autonomía, que como decíamos ut supra viene garantizado por el art. 140 CE y que no obstante encontrará límites en el elenco de competencias y funciones que a tales entidades se atribuyen. También trataremos de analizar la naturaleza e intensidad de los controles a que se sujeta la actividad de dichos entes básicos.

En orden a los límites, se acostumbra señalar los principios de unidad, igualdad y solidaridad.

El Principio de unidad nos viene dado por el art. 2 CE que como sabemos dice que “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Pero este principio de unidad ha sido enunciado de forma negativa por el Tribunal Constitucional en su sentencia nº 4/81, de 2 de febrero. En dicha sentencia el Tribunal se pronuncia sobre el principio de autonomía local, con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la legislación preconstitucional –Ley de Régimen Local (Texto Articulado y Refundido aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955)-.
Así pues en el FJ 3º de dicha sentencia, el Tribunal dice que la Autonomía hace referencia a un poder limitado, que autonomía no es soberanía y que dado que cada organización territorial es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 CE.

Por otro lado, el principio de solidaridad también se encuentra garantizado en el art. 2 CE, aunque el art. 138 CE impone al Estado la realización efectiva de dicho principio, haciéndole velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

El principio de igualdad del art. 14 CE, invocado además en diversos preceptos de la Constitución, también encuentra a nuestros efectos apoyo en el art. 139 CE al establecer que “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”.

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía –y aún este poder tiene sus límites-, y dado que el municipio, dotado de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses es parte del todo –Estado-, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido.
Pero, este poder -para la gestión de sus respectivos intereses- se ha de ejercer dentro del marco constitucional. Será la ley, en definitiva, la que concrete el principio de autonomía y será necesario, como consecuencia del principio de unidad al que antes nos hemos referido y la supremacía del interés nacional, que el Estado quede colocado en una posición de superioridad como garante último de dichos principios.

Pero dicha posición de superioridad permite afirmar –dice la STC 4/81- que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, control que no puede ser genérico e indeterminado que sitúe a los municipios en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado.

Por último, la autonomía garantizada por la Constitución quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a la “gestión de los intereses respectivos” fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de la decisión viniera a compartirse por otra Administración.