FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. CAPÍTULO SEGUNDO

El artículo 78.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRPAC) nos ofrece una definición sobre lo que hemos de entender por instrucción del procedimiento administrativo diciendo que la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse una resolución. Estos actos, como acabamos de ver, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

A modo de resumen de lo que sería la instrucción del procedimiento administrativo y de los elementos que la componen, la Exposición de motivos de la LRPAC dice que en la instrucción del procedimiento se llevan a cabo las alegaciones, medios de prueba e informes de que intente valerse el órgano instructor (Administración Pública) para pronunciar cómo acabamos de decir, una resolución, recibiendo un tratamiento diferenciado otro elemento, en esta ocasión la emisión de informes provenientes de una Administración pública diferente de la que tramita el procedimiento, aunque su no evacuación no paralizará necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administración pudiera ocasionar perjuicios a los interesados.

Además de los elementos anteriores (alegaciones, medios de prueba e informes) la instrucción también abarca un elemento esencial cual es el trámite de audiencia, que se efectuará poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, de manera que no se le ocasiones indefensión (ex artículo 24.1 CE), salvo lo que afecte a los supuestos de excepción del derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Y por último el trámite de información pública, cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento, de manera que puedan ser allegados al procedimiento todos aquellos que tengan la consideración de interesado (artículo 31 LRPAC).

Introducida la definición de instrucción del procedimiento y visto los elementos que la componen, pasamos a continuación de forma más detallada a ver cada uno de estos elementos.

Así las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos (no son declaraciones de voluntad), en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”. Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución ex artículo 79 LRPAC.

De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones puede considerarse el de información pública. Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento que de algún modo pueda afectarle la resolución que se dicte, si bien sólo los interesados podrán finalmente interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera.

Además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan el trámite de información pública con carácter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiatorio a propósito del trámite de necesidad de ocupación, en la legislación urbanística para la aprobación de los planes de urbanismo y en otras muchas materias.

El trámite de información pública se anuncia en el BOE, BOCA, BOP, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto (personas físicas o jurídicas) puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde (sin que en ningún caso se produzca indefensión). El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días (hábiles -ex artículo 48.1 LRPAC- excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos).

A resaltar que la comparecencia en el trámite de información pública no otorga por sí misma la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales ex artículo 86.3 LRJPAC.

Por otro lado tenemos los informes regulados en los artículos 82 y 83 LRPAC, que son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurídicos o técnicos, pero nunca de voluntad, y, por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento, que es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero y único objeto de los recursos administrativos o judiciales. La ley autoriza al instructor para pedir, además de los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver.

En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante. Entonces la voluntad del órgano decisor resulta vinculada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en ese caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, la presunción de validez y la recurribilidad, dado que el informe vinculante no es nada sin la decisión final del titular de la competencia.

Aparte de la distinción entre informes vinculantes y no vinculantes, que es la de mayor importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo, además, la presunción de que “salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes” ex artículo 83.1 LRPAC. No obstante debemos tener en cuenta que los informes preceptivos y que por tanto se reputan necesarios para un mejor enjuiciamiento de la cuestión debatida, deberán venir expresados en alguna disposición legal, entendiéndose en sentido amplio, por tanto, las normas reglamentarias.

Como regla general los informes serán facultativos (dispositivos) y no vinculantes.

Por cuanto a los aspectos formales, los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalado o en el de 10 días. De no emitirse en plazo, se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento.

Otro de los elementos claves dentro de la instrucción del procedimiento administrativo lo constituye sin duda alguna la prueba, la cual se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables (normas extranjeras, normas consuetudinarias), cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse por el órgano decisor. Es preciso advertir en este momento, que no obstante ser el momento procesal oportuno para la introducción de la prueba en un procedimiento administrativo dentro de la fase de instrucción (esto es lo normal), diversas consideraciones podrían llevarnos a que tal introducción lo sea en un momento anterior o posterior a la instrucción propiamente dicha.

Decíamos que la prueba se convierte en una actividad procesal clave dentro de la instrucción y esto se corresponde esencialmente con el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva que se consagra en el artículo 24 CE en su vertiente de utilizar los medios pertinentes para su defensa.

El actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama al igual que el demandado deberá probar los hechos impeditivos o extintivos. En todo caso y toda vez que en los procedimientos administrativos los interesados no siempre asumen los roles de demandante o demandado, deberá matizarse esta regla de reparto en función de las circunstancias del caso. Siendo el problema de la carga de la prueba una cuestión que levanta pasiones doctrinales y jurisprudenciales, derechoporlavida.com hará un artículo especial sobre esta problemática en otro momento de este blog.

Basta por el momento indicar que en cuanto a los medios de prueba, la ley no establece limitación alguna, admitiendo que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento puedan acreditarse por cualquier medio de “prueba admisible en derecho” ex artículo 88.1 LRPAC. En consecuencia, ante el silencio de la ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles todos los medios de prueba previstos en el código civil ex artículo 1215 “las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesión, por inspección personal del juez, por peritos, por testigos y por presunciones”, así como los medios probatorios establecidos en las leyes de enjuiciamiento civil y criminal, cuyas normas son también aplicables para la práctica de cada uno de ellos.

En principio es el instructor del procedimiento quien deberá acordar la práctica de las pruebas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, sólo las podrá rechazar “cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.

Significar que un medio de prueba muy generalizado, específicamente administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la ley impone con rigor el principio de legalidad, obligando a “los administrados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación, sólo en la forma y los casos previstos por la ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma”.

Sobre la presunción de veracidad de la que gozan los hechos constatados por funcionarios  y que se formalizan en documento público observando los requisitos legales pertinentes pueden seguir la siguiente Sentencia del Tribunal Constitucional haciendo click en el siguiente enlace:

http://derechoporlavida.com/2015/08/22/stc-402008-de-10-de-marzo-presuncion-de-veracidad-de-las-actas-y-denuncias-administrativas-incongruencia-omisiva/

Asimismo, a los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté prevista en una norma con rango de ley ex art. 40 LRPAC.

En Derecho Administrativo no hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales de la valoración que se han impuesto en nuestro Derecho, en que, frente al sistema de pruebas tasadas, de los que hay ejemplos en el código civil a propósito del valor de los documentos públicos y privados, ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de “apreciación conjunta de la prueba” conforme a la cual los tribunales apreciarán en su conjunto el elenco de material probatorio obrante en el expediente y sin que se admite la impugnación de una sentencia en base a la consideración aislada de la eficacia probatoria atribuida a un determinado medio de prueba.; pero en el bien entendido que, en ningún caso, libre valoración o apreciación conjunta de la prueba practicada implica estimación de pretensiones o condenas sin base probatoria, proscrito por el artículo 9.3 CE y que es controlable jurídicamente por lo que los argumentos del órgano decisor deberán ser razonados y razonables (motivados).

En definitiva, el órgano decisor de un procedimiento administrativo podrá apreciar con absoluta libertad las pruebas unidas al expediente con la sola obligación de razonar o motivar el resultado de dicha valoración.

Las partes deben intervenir en la averiguación de los hechos. Especialmente deben informar sobre los hechos y medios de prueba que les son conocidos. La obligación de una participación más amplia en la averiguación de los hechos y, especialmente, la obligación de comparecencia personal o de prestar testimonio, sólo existe cuando está prevista especialmente por una norma jurídica.

Los testigos y peritos tienen obligación de prestar testimonio o de suministrar dictámenes cuando esté previsto por una norma jurídica.

Por último y respecto de los distintos medios de prueba que pueden ser introducidos en el procedimiento administrativo, podemos hacer una tasación a efectos meramente ejemplificativos sin que por supuesto tengan carácter tasado, pues como habíamos visto ab initio en el artículo 80.1 LRPAC podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho. Por tanto, podríamos contemplar dentro de ese elenco las declaraciones de los interesados, los testimonios de personas que no son parte en el procedimiento, pericial, documental, inspecciones y presunciones.

Una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados ex artículo 84 LRPAC, para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Este es un trámite de obligado cumplimiento por parte de la Administración cuya omisión causaría la nulidad de las actuaciones ex artículo 62 LRPAC, por cuanto producirían indefensión de los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia según el citado precepto “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”.

La finalidad de este trámite va más allá de permitir a los interesados formular alegaciones, pues como hemos visto según el artículo 79 LRPAC, pueden realizar en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, facilitándole el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del período de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución, de manera que “nadie puede ser condenado sin ser oído”.

No obstante y tratándose de una potestad reglada y no discrecional de la Administración, el interesado es libre de atender o no al requerimiento de examinar el  expediente que se le pone de manifiesto y, en su caso, de hacer las alegaciones que tenga por conveniente son pena de preclusión del trámite de audiencia.

Dado el trámite y notificación del mismo a los interesados, donde se les expresará el lugar y horas para su examen, el plazo para llevarlo a efecto y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.

Por último hemos de tener en cuenta en la instrucción de los procedimientos administrativos los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general la establece el artículo 47 LRPAC según el cual “los términos y  plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos”. No obstante, los interesados podrán solicitar y serles otorgados una ampliación de los plazos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero ex artículo 49 LRPAC.

Los plazos vienen expresados en las leyes por días, meses y años, lo que exige unas reglas para su cómputo. Así el artículo 48 LRPAC establece que “1.- Siempre que por ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2.- Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. 3.- Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. 4.- Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. 5.- Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso”.

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FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. CAPÍTULO PRIMERO.

Las fases del procedimiento administrativo comienzan en el Título VI, artículos 68 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC).

En el capítulo primero se regula la iniciación, que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados.

Las solicitudes de los interesados se abren a la posible utilización de medios telemáticos e, incluso audiovisuales, para facilitar su formulación, siempre que quede acreditada la autenticidad de su voluntad.

Se regulan asimismo, en este capítulo, otras cuestiones conexas a la iniciación, como el período de información previa, las medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución, la acumulación de asuntos y la modificación o mejora voluntaria de los términos de la solicitud formulada por los interesados.

El capítulo II, dedicado a la ordenación, recoge los criterios de celeridad e impulsión de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento.

La instrucción del procedimiento se recoge en el capítulo III mediante la regulación de las alegaciones, medios de prueba e informes. Recibe tratamiento específico el supuesto, cada vez más frecuente, de emisión de informes por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento, previendo que su no evacuación no paralizará necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administración redunde en perjuicio de los interesados.

Recoge también este capítulo el trámite de audiencia, que se efectuará poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, salvo en lo que afecte a los supuestos de excepción del derecho de acceso a archivos y registros administrativos.

El trámite de información pública, cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento, se regula de modo netamente diferenciado de la audiencia, pues ni la comparecencia otorga, por sí misma, la condición de interesado, ni la incomparecencia enerva la vía de recurso para los que tengan esta condición.

El capítulo IV regula las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad.

Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los procedimientos.

La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecución forzosa quedan recogidos en el capítulo V. La autotutela de la Administración pública, potestad que permite articular los medios de ejecución que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se restrinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En el presente artículo vamos a comenzar hablando del capítulo primero “Iniciación del procedimiento”, artículos 68 y siguientes.

Al igual que acontece en los procesos penales, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de parte “los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada” (art. 68 LRJPAC).

Así los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

El acuerdo de iniciación del expediente es un acto de trámite y por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.

La Ley admite como cautela y antes de que se inicie el procedimiento de oficio, la apertura de un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

El procedimiento iniciado a instancia de parte tiene como vehículo instrumental la solicitud o instancia en la que deberán contener al menos el nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones; hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud; lugar y fecha; firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio y órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

La solicitud también lo puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por “una pluralidad de personas que tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar” a cuyo tenor debemos tener en cuenta lo que preceptúa el artículo 33 LRJPAC “cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán por el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término”.

También se prevé que las Administraciones Públicas establezcan modelos o sistemas normalizados, cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución de una serie de procedimientos, sin perjuicio de que los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Los solicitantes podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo que acordará el funcionario que instruya el procedimiento dejando nota o testimonio, según proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del interesado en el plazo de 3 días.

No obstante si nuestra solicitud adoleciera de algún defecto de forma de los previstos en el artículo 70 LRJPAC y en su caso por la legislación específica aplicable, la Administración requerirá al interesado para su subsanación en un plazo no inferior a 10 días, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada por la Administración competente en los términos previstos en el artículo 42 LRJPAC, toda vez que ésta tiene obligación de resolver expresamente todos los procedimientos y a notificarlos cualquiera que sea su forma de iniciación a los interesados en los mismos. Como habíamos indicado, el plazo para subsanación será mínimo de 10 días pues la ley prevé su ampliación en 5 días, a petición del interesado o de oficio, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello, siempre que éstas no causen un perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

En los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, el órgano competente podrá adoptar las medidas correspondientes, que deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. No obstante y para el supuesto de iniciación del procedimiento, dichas medidas también podrán ser modificadas a posteriori, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

Por cuanto al lugar donde han de presentarse las solicitudes, lo normal será en la sede del órgano que ha de resolverlas. No obstante la ley facilita la recepción de las solicitudes en los registros de cualesquiera Administraciones Públicas, Administración General del Estado, Comunidades Autónomas o Entes locales, siempre que, en este último caso, existan los correspondientes convenios. También se pueden presentar ante las oficinas de correos “en la forma que reglamentariamente se establezca”. Por último, las solicitudes suscritas por los españoles en el extranjero podrán cursarse ante las representaciones diplomáticas o consulares españolas correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente.  (artículo 38 LRJPAC).

Por último decir que las Administraciones públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las leyes.

Los documentos emitidos, cualquiera que sea su suporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras leyes.

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