Seguridad Social y Asistencia Social. Las dos caras de una misma moneda.
El Reglamento (CEE) nº 1408/71, del Consejo de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, recoge en su artículo 4 como campo de aplicación material, del citado reglamento, un elenco de materias contributivas y no contributivas relativa a la rama Seguridad Social.
Así podríamos relacionar la Seguridad Social con prestaciones relacionadas con enfermedad y maternidad, invalidez, vejez, supervivencia, accidente de trabajo y enfermedad profesional, subsidios de defunción, prestaciones por desempleo y prestaciones familiares. Y especifica en el apartado 4 del citado artículo 4 que el citado Reglamento no será de aplicación, entre otros, a la asistencia social y médica. Ergo Seguridad Social y Asistencia Social, son dos caras, a priori, de la misma moneda.
Traemos a colación la STC 239/2002, de 11 de diciembre, que resuelve, sustancialmente, el conflicto positivo de competencia, promovido por el Gobierno de la Nación, frente al Decreto de la Junta de Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre y 62/1999, de 9 de marzo, por el que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas. Todo hay que decirlo, un año antes de las elecciones autonómicas.
Entiende la AE que tale medidas vulneran el art. 149.1.17º CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre “la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA”.
Continúa la citada sentencia argumentando cuál era el régimen asistencial anterior a la CE’78 y el posterior de universalización del sistema, ex art. 41 CE, que posibilita que las personas, con independencia de que haya o no cotizado al sistema, pueda ser beneficiario de ciertas ayudas no contributivas, básicas y esenciales para el sostenimiento del Estado de bienestar y que se estableció por Ley 26/1990, de 20 de diciembre y que ha concluido en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
De conformidad con la actual LGSS, tienen naturaleza no contributiva: las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria incluidos en acción protectora de la Seguridad Social y los correspondientes a los servicios sociales, salvo que se deriven de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; las pensiones no contributivas por invalidez y jubilación; el subsidio por maternidad; los complementos por mínimos de las pensiones de la Seguridad Social y las prestaciones familiares.
Siguiendo con el análisis de la Sentencia, continúa argumentado la AE que la financiación de dichas pensiones no contributivas lo son con la caja única, pudiendo disponer de la misma sólo la TGSS y en definitiva que quién debe determinar las cuantías de las pensiones es el Estado y no las CCAA.
Y así llegamos a la doctrina de la STC 146/1986, en cuyo FJ 2 se declara que “lo que deba entenderse por Asistencia Social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección fuera del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ellas”.
Luego ¿cuáles son esos caracteres propios, o líneas que dibujan la frontera o amojonamiento entre la Seguridad Social y la Acción Social?
Como vemos la AE argumenta, a mayores, que la mejora que se pretende con la ampliación de la pensión no contributiva sólo lo puede ser a través del sistema de pensiones contributivas, por lo que quebranta el principio de exhaustividad legal.
Obviamente la representación de la Junta de Andalucía, argumenta la legalidad del Decreto de ayudas, entendiendo que las mismas lo están dentro del ámbito competencial autonómico, en materia de “asistencia y servicios sociales”, apoyando tales argumentaciones en la Ley 2/1988, de 4 de abril, de servicios sociales de Andalucía, en concreto en su art. 14 donde dispone que podrán establecerse prestaciones económicas, de carácter periódico y no periódico, a favor de aquellas personas que no puedan atender a sus necesidades básicas debido a la situación económica y social en que se hallan.
Luego, a priori, parecería entender que una misma prestación no contributiva lo podría ser a nivel estatal y autonómico, bien por la vía de la legislación básica que garantice la igualdad de todos los españoles y régimen económico de la Seguridad Social, ex arts. 149.1.1 y 17º CE, bien por la vía del art. 148.1.20 CE de Asistencia Social, competencia de las CCAA y desarrolladas por la Comunidad andaluza en su Estatuto de Autonomía y por la anteriormente citada Ley de servicios sociales.
Así pues de la legislación vigente a priori parecería deducirse una duplicidad de competencias, si bien podríamos entender la asistencia social como un mecanismo supletorio de segundo grado o complementario para aquellas situaciones de necesidad donde las prestaciones no contributivas no llegan. Pero ¿podríamos considerar que esa fue la verdadera ratio legis del legislador andaluz?
Ergo ¿podemos entender que dicha asignación, en un pago único y en concepto de pensión de jubilación e invalidez invade las competencias exclusivas en materia de Seguridad Social del Estado o por el contrario entrarían dentro de las competencias autonómicas a la asistencia social? A priori podríamos decir que sí, que invade dicha competencia estatal ex art. 149.1.1 y 17 CE y Capítulo V y VII de la LGSS que regula las pensiones no contributivas, pero la defensa de la Junta de Andalucía argumenta que el Decreto no invade competencia estatal alguna sino que se encuadra dentro de las Competencias autonómicas ex art. 148.1.20 CE de asistencia social y que la ratio legis de dicha norma es el complementar las pensiones no contributivas de los jubilados, mayores de 65 años y personas con invalidez superior al 65% residentes en la comunidad andaluza que han visto infravaloradas sus pensiones por debajo del IPC y el SMI, y que por tanto justifican una intervención de la Junta ante una situación de necesidad de dicho colectivo, ex art. 41 CE.
Asimismo la disyuntiva, en mi opinión podrían venir, además, de la mano del segundo párrafo del art. 41 CE “la asistencia y prestaciones complementarias serán libres”.
Para la doctrina constitucionalista, el art. 41 CE marca un antes y después en política asistencial y económica, pues anterior al texto constitucional el sistema de ayudas estaba supeditados al carácter meramente contributivo, mientras que posterior al 78 dicha asistencia lo es no sólo a nivel contributivo sino también al no contributivo, para paliar situaciones o estados de necesidad. Por otro lado, el art. 41 CE es un artículo neutro en cuanto a cuestiones competenciales, y por consiguiente es un llamamiento a los poderes públicos para que subvengan a paliar las citadas situaciones de necesidad.
Concluye el TC que la pensión única en concepto de jubilación e invalidez que otorga la Junta de Andalucía no está encuadrada dentro las pensiones contributivas o no contributivas de la Seguridad Social y se constituyen en una especie de ayuda complementaria inmersa en la asistencia social competencia autonómica que por otro lado se financia con sus propios presupuestos.
Luego queda claro que el Gobierno regional puede aplicar esta medida o ayuda asistencial para paliar situaciones de necesidad entre colectivos vulnerables.
GUAITA define la acción social como la satisfacción gratuita de necesidades presentes y vitales a quienes no las pueden satisfacer por sí mismos, por su pobreza o indigencia no voluntaria.
Pero, ¿podemos identificar acción social con asistencia social? Al menos, a priori¸ podríamos concluir que tanto acción social como asistencia social comparten algunos principios básicos, como lo son los de igualdad e integración, el de universalidad y globalidad, irreversibilidad y progresividad y el principio de solidaridad.
Podríamos relacionar la acción social con la beneficencia, o quizás, con aspectos más conocidos y relacionados con la caridad o ideas de gratuidad, de aspecto voluntarista y asistencial y en las que podemos encontrar, entre otras, las acciones promovidas por ONG,s o Asociaciones de Voluntarios. En cambio, la asistencia social podría estar más relacionadas con acciones públicas, jurídicamente exigibles cuando se encuentren reguladas en alguna norma, y que vendrán inexorablemente financiada con cargo a los presupuestos generales.
Las complicaciones competenciales, a las que venimos refiriéndonos, pueden venir de la mano de ese híbrido asistencial al que ALMANSA PASTOR refiere de la Seguridad Social. Y así venimos a complicar más estos conceptos, con la definición que VAQUER CABALLERÍA nos da de Servicios Sociales: “conjunto de prestaciones públicas, o no contributivas, ofrecidas a la persona bien sea para atender su especial intensidad de necesidades comunes, no cubiertas por los servicios públicos tradicionales (como la educación, la sanidad, la Seguridad Social o la cultura), bien sea en razón de una situación de necesidad particular o diferencial”.
Un aspecto a destacar es el de la situación en el texto constitucional del art. 41, Capítulo III, Sección 2ª, que no son directamente impugnables ante el TC por vía de amparo, aunque en pleno siglo XXI sería conveniente que los distintos actores políticos, con sus diferencias más que con sus similitudes, concluyeran que aspectos a destacar como éste, en el texto constitucional, debieran ser objeto de reforma y reubicación dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sería hartamente recomendable, que al menos, en esta cuestión se pusieran de acuerdo.
FUENTE: STC 239/2002, 11 DE DICIEMBRE y PARTE ESPECIAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. La intervención de la Administración en la sociedad, del Prof. Enrique Linde Paniagua (Coordinador).