Requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa

poste de luz

Caso práctico nº 21 de Derecho Administrativo

El Director General de Energía ha impuesto una sanción de 100.000 euros a una de las compañías que operan en el sector eléctrico, por considerar que ha incurrido en una de las infracciones tipificadas como leves en la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico. La compañía ha recurrido dicha sanción ante la jurisdicción contencioso-administrativa y ha formalizado ya la correspondiente demanda. Vd., que en este caso defiende a la Administración del Estado, tiene un plazo de 20 días para contestar a la demanda. Sin embargo, está pensando realizar un escrito de alegaciones previas por considerar que puede concurrir una causa de inadmisibilidad del recurso. ¿Puede explicar cuál?

La inadmisión por falta de jurisdicción se refiere o bien a que la materia no es competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo conforme a los artículos 1 a 5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LRJCA) o bien que, tratándose de una cuestión competencia del mismo, el órgano ante el que se ha interpuesto el recurso no es competente para conocer de él  en los términos de los artículos 6 y ss de la LRJCA.

Teniendo en cuenta el ámbito que para la Jurisdicción Contencioso- administrativa define el artículo 1.1 de la LRJCA  es claro que de las sanciones administrativas conoce dicha Jurisdicción. Por otra parte, el supuesto de hecho no dice en ningún momento ante qué órgano se está sustanciando el recurso, esto es, que se haya interpuesto ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo por lo que no sabemos si efectivamente puede haber o no falta de jurisdicción.

Sin embargo el supuesto sí da datos suficientes para saber que existe otra causa diferente de inadmisión de las previstas en el artículo 69  en relación con el acto impugnado. La causa de inadmisibilidad del recurso interpuesto frente a la resolución del Director General de Energía que alegaría el representante de la Administración sería la prevista en el artículo 69.1.c) de la LRJCA, es decir, que dicho acto no es susceptible de impugnación, por aplicación del artículo 25.1 de la LJCA.

El motivo por el que el acto no es susceptible de recurso contencioso-administrativo es porque la resolución del Director General de Energía (en la actualidad Dirección General de Política Energética y Minas) no pone fin a la vía administrativa, que es lo primero que debe analizarse. Y no pone fin a la vía administrativa porque no se encuentra en ninguno de los supuestos del artículo 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRPAC), dado que de una parte, la normativa sobre el procedimiento sancionador (constituida en el presente caso por los artículos 75 y ss de la LSE 24/2013, los artículos 134 y ss de la LRPAC y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora) en ningún caso establece que la resolución del procedimiento ponga fin a la vía administrativa (a diferencia por ejemplo de lo que ocurre en el procedimiento para exigir responsabilidad patrimonial) y de otra, porque el Director General que dicta la resolución no carece de superior jerárquico, sino que tiene uno, el Secretario de Estado de Energía (según el artículo 2.2 del Real Decreto 344/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo) y por tanto cabrá interponer ante él recurso de alzada de conformidad con el artículo 114 de la LRPAC.

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La acción popular ante cuestiones de legalidad urbanística

alhambra

Caso práctico nº 20 de Derecho Administrativo

La Asociación de Amigos del Albaicín organiza excursiones los fines de semana en los que muestra a los turistas esta zona de la capital granadina. Los guías de la asociación gozan de gran prestigio, por su formación histórica y urbanística. Además, y como no puede ser de otra forma, están orgullosos del conjunto formado por la Alhambra y el Albaicín, que consideran el entorno más bello de España. En la excursión del pasado domingo, el guía quedó impactado por unas obras realizadas –con muy poco gusto estético- en uno de los edificios de la calle Acera del Darro. Según le indicaron, dichas obras se habían realizado con la correspondiente licencia. A su juicio, esto es imposible, pero de ser así está dispuesto a recurrir a título personal dicha licencia para reclamar el cumplimiento de la legalidad urbanística. Otro de los guías, que es estudiante de Derecho en la Universidad de Granada, le ha dicho que ello no es posible, porque no está legitimado a tal fin, al no tener un interés legítimo en el tema. El problema le llega a Vd. que es un conocido abogado, con despacho profesional sito en la Plaza Nueva de Granada. ¿Qué le dice a su cliente?

Lo importante en este caso práctico es advertir la posibilidad del ejercicio de la acción popular, en este caso a través de dos vías, la prevista por la Ley de Patrimonio Histórico 16/1985, de 25 de junio, que reconoce en su artículo 8, expresamente la acción pública en esta materia o bien tratándose de una cuestión de legalidad urbanística, a través del ejercicio de la acción popular reconocida en el Art. 48 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (en adelante TRLS)

Es muy importante tener en cuenta que de conformidad con las previsiones del artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LRJCA), la acción popular o pública solo puede ejercitarse en los casos expresamente previstos en la ley.

Por otra parte,  es importante advertir que en el caso de la acción popular, cualquier ciudadano está legitimado para acudir a los Tribunales sin ningún otro requisito, es decir, que no hay que acreditar la existencia de un interés legítimo como ocurre en los demás supuestos de legitimación activa. Por lo tanto, en nuestro caso, bastaría con el reconocimiento legal que hace la Ley de Patrimonio Histórico o el TRLS de la acción popular para poder acudir a los Tribunales sin ningún otro requisito.

En los restantes supuestos de legitimación activa deberá acreditarse la existencia de un interés legítimo, que si bien, ya no se circunscribe exclusivamente a tener un interés directo en el asunto, sí exige la acreditación de tal interés. Dicho interés según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, o incluso de índole moral (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos) así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse. Lo que no es posible, por tanto, a diferencia de los supuestos en que se permite la acción popular, es alegar simplemente la defensa abstracta de la legalidad.

Por otro lado, y respecto de la legitimación a la que se refiere el artículo 19.3 de la LRJCA “el ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local”, dicho punto se está refiriendo exclusivamente a la acción prevista en el artículo 68 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985,  que no sería de aplicación al presente caso. Dicha acción, denominada en la práctica forense como “acción vecinal” está prevista por la Ley para los supuestos de defensa del patrimonio de las Entidades Locales, es decir, para bienes y derechos de titularidad de las mismas.

Esta es una acción, que ante la inactividad o pasividad de una entidad local puede ejercitar cualquier vecino en defensa de los bienes o derechos de la misma, ya que se ejerce en sustitución del Ayuntamiento o entidad local correspondiente y en su interés.

La acción vecinal del art. 68 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local no constituye una acción popular o pública, sino de sustitución o subrogación procesal, que atribuye una legitimación indirecta para la defensa no de un interés particular, sino colectivo o general en cuanto municipal, al mediar la inactividad, por abandono, negligencia o dejación de la respectiva corporación local respecto del ejercicio de las acciones que procedan.

Por tanto dos razones nos llevan a concluir que no sería de aplicación dicha acción en el presente caso. En primer lugar, no parece que el edificio donde se realizan las obras sea de propiedad municipal, sino particular. Pero además incluso aunque el edificio fuera de titularidad municipal, no es un supuesto de ataque de un tercero contra el patrimonio municipal, caso en el que ante la inactividad de la Administración puede intervenir el vecino, sino que sería una actuación del propio municipio, que no es el supuesto de aplicación del citado artículo.

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Denegación de la prueba en procedimiento administrativo sancionador

pruebas

Caso práctico nº 19 de Derecho Administrativo

El Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha sancionado a un importante cliente del despacho donde Vd. trabaja, por considerar que ha incurrido en abuso de posición dominante. Durante la instrucción del procedimiento sancionador, la Administración denegó una de las pruebas propuestas por su cliente por considerarla impertinente cuando, a todas luces, se trataba de una prueba pertinente que, en el caso de haberse practicado, hubiera permitido desvirtuar la acusación realizada por la Administración. El socio del despacho que ha llevado el caso le consulta a Vd., que es un joven abogado especialista en Derecho Administrativo, para ver si considera que la denegación de la práctica de dicha prueba pudiera constituir un motivo de nulidad de la resolución sancionadora y, en su caso, si pudiera calificarse de nulidad de pleno derecho. ¿Qué le contesta?

Como sabemos el artículo 24 CE establece que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. Asimismo, todos tienen derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (…) a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa…. y a la presunción de inocencia.

Por su parte, el artículo 35 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRPAC) establece dentro de los derechos de los ciudadanos en el apartado k) que los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen derecho a cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Así pues, en virtud del artículo 35 LRPAC los ciudadanos tienen derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa (artículo 24 CE).

También el artículo 135 LRPAC establece los derechos de los ciudadanos, esta vez, como presuntos responsables en un procedimiento sancionador. Tienen derecho a ser notificados de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

Por otro lado debemos tener en cuenta la presunción de inocencia que, en todo caso, deberán respetar los procedimientos sancionadores, mientras no se demuestre lo contrario. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los Procedimientos sancionadores que substancien.

Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades. Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

Luego de lo dicho se desprende, en base al artículo 62.1.a) LRPAC, que los actos de las Administraciones públicas que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, son nulos de pleno derecho. No obstante la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Otra opción sería la de interponer recuso contencioso-administrativo considerando la inadmisión de la prueba como actividad impugnable de la Administración, basándonos en el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jursidicción Contencioso-administrativa (en adelante LRJCA), puesto que aun cuando el acto de inadmisión de prueba, por regla general, es un acto de mero trámite, en este caso, produciéndose la indefensión del administrado, convirte el acto de mero trámite en un acto de trámite cualificado susceptible de recurso contencioso-administrativo.

No obstante, el TS en la STS de 27 de febrero de 2012 rec. 56/2010 indica “la inadmisión de parte de las pruebas propuestas no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto, desde luego no impide la continuación del procedimiento ni tiene por qué producir indefensión o perjuicios irreparables a derechos e intereses legítimos, como quiere el art.25.1 de la Ley de la Jurisdicción para admitir la impugnación separada de los actos de trámite cualificados.” Añadiendo: “En estas condiciones, caracterizadas por la concurrencia, no de certezas sino de hipótesis de incierta confirmación sin que se haya producido consecuencia real alguna para el interesado, no puede tenerse al acto recurrido por uno de los de trámite susceptibles de recurso conforme al citado art.25.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Así pues, pese a la doctrina sentada por el TS con dicha Sentencia, considero que sí se ha producido indefensión y que una de las opciones sería acudir a la vía contenciosa sin necesidad de esperar a a que recaiga la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador.

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Protección de la legalidad urbanística: plazos de caducidad de los procedimientos

ampliacion vivienda playa

Caso práctico nº 17 de Derecho Administrativo

El Ayuntamiento de Zahara de los Atunes (Cádiz) inició hace más de un año un procedimiento de protección de la legalidad urbanística destinado a la demolición de las obras de ampliación de una vivienda situada en la conocida Playa de los Alemanes. El propietario de la vivienda se dirige a Vd. para que le asesore sobre cuál sería la mejor estrategia de cara a evitar la demolición.

No obstante el plazo indicado ¿Mantendrían su recomendación a su cliente si el procedimiento de protección de la legalidad se hubiera iniciado hace nueve meses? ¿Podría la Administración volver a abrir otro procedimiento de protección de la legalidad?

La cuestión fundamental en este supuesto es advertir que, pasado un año desde su iniciación, el procedimiento de protección de la legalidad urbanística ha caducado por el transcurso del plazo que la Administración tiene para resolver y notificar el mismo.

 La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRPAC) señala un plazo general de tres meses “cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo” y que “el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”, que “no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea”.

 Por lo tanto, habrá que acudir en primer lugar a la legislación específica, en este caso, la legislación urbanística andaluza para ver si hay alguna previsión concreta al respecto. Sólo en ausencia de normativa específica, entraría en juego el plazo de la LRPAC.

 El artículo 182.5 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía prevé que “El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año a contar desde la fecha de su iniciación”. Idéntico plazo contiene el artículo 45 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo. Por lo tanto, en el supuesto de que hubiese pasado más de un año desde la iniciación del procedimiento de nuestro caso práctico, nos hallaríamos ante un supuesto de caducidad, pero si sólo hubiesen pasado nueve meses aún no nos encontraríamos en tal situación.

Con respecto a la cuestión de si la Administración estará facultada para poder iniciar un nuevo procedimiento, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, la Administración puede iniciar el procedimiento, que no podrá durar más de un año so pena de caducidad del mismo. Si iniciado el mismo se produce la caducidad, la Administración deberá archivar el procedimiento y si todavía no ha finalizado el plazo de prescripción, podrá iniciar uno nuevo.

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La ejecución de sentencias en el procedimiento administrativo: la inembargabilidad de bienes comunales de las Administraciones Públicas

demolicion

Caso práctico nº 16 de Derecho Administrativo

El Ayuntamiento de una pequeña localidad de la costa española levantina ha sido condenado por sentencia firme a indemnizar a los propietarios de un edificio de viviendas que ha sido demolido por haber sido realizada al amparo de una licencia que ha sido declarada ilegal por contravenir el correspondiente plan urbanístico.

Las viviendas eran fundamentalmente usadas en época estival, pero aún así estaba construido con materiales de primera calidad, por lo que la indemnización es cuantiosa. El Ayuntamiento no tiene dinero para pagar la indemnización, por lo que no ha podido cumplir la sentencia. Los propietarios acuden a Vd., que es Abogado, para que les asesore sobre la forma en que podría cobrar su deuda. Le sugieren la posibilidad de solicitar el embargo de ciertos bienes municipales, pero no están seguros de que ello sea posible, porque han oído que los bienes de las Administraciones Públicas son inembargables. ¿Qué les aconseja?

En el presente caso debemos advertir la posibilidad que existe hoy en día de solicitar el embargo de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas  y en concreto los de las Entidades Locales como consecuencia del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio que pueden seguir haciendo click en el siguiente enlace:

STC 166/1998, de 15 de julio

La redacción original del artículo 154.2 de la antigua Ley Reguladora de las Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre señalaba que “Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos,  fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales”.

La Ley 66/1997, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas  y del Orden Social, añade a dicho artículo el inciso “… excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos”.  Es decir, que ya admite la embargabilidad, pero solo para la ejecución de hipotecas constituidas sobre bienes patrimoniales que no estén afectados a la prestación de servicios públicos.

Así la citada STC 166/1998 (seguida después por las Sentencias 211/1998, y 228/1988) declara la inconstitucionalidad y anula el inciso “y bienes en general” de dicho artículo 154.2 en la medida que excluye de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público, al considerarlo contrario, al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la CE, que garantiza a todos en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de resoluciones judiciales firmes.

El artículo 154.2 de la LRHL 39/1988 fue modificado en consonancia con la declaración del TC por la Ley  50/1998, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales Administrativas  y del Orden Social:  «2. Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades Locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público

Dicha redacción es la que ha pasado al actual artículo 173.2 del actual Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

La consecuencia, en lo que a nuestro caso se refiere, es que ante la iliquidez del Ayuntamiento para hacer frente a la ejecución de la Sentencia, efectivamente el juez de lo contencioso administrativo podrá decretar el embargo de bienes patrimoniales de la entidad local al amparo del artículo 112 de la LJCA que se refiere a “las medidas que necesarias para lograr la efectividad de lo mandado”.

Una cuestión interesante es el de la vinculación presupuestaria que tienen los ingresos procedentes de la enajenación de bienes patrimoniales para las Entidades Locales. Efectivamente la Ley 8/2010 de 23 de junio de de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana en su artículo 188.5 señala que “Los ingresos obtenidos por la enajenación de bienes no podrán destinarse a financiar gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales”. Esta limitación que se recoge igualmente en otras normativas autonómicas sobre régimen local proviene del antiguo artículo 5 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y que se recoge actualmente en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales 2/2004, y cuya justificación se encuentra en la intención de que los Entes Locales no se descapitalicen como resultado de la venta de su patrimonio.

Dicho esto, y siendo el tratamiento presupuestario de la indemnización por ejecución de sentencia efectivamente el de una transferencia corriente, no podemos considerar aplicable al supuesto de ejecución de un sentencia la vinculación presupuestaria prevista para los ingresos procedentes de enajenación de bienes patrimoniales por dos motivos: el primero porque cuando la normativa local alude o regula dicha limitación presupuestaria lo hace en el marco de los procedimientos de enajenación voluntaria de bienes por las EELL, pero en el caso de la ejecución de una sentencia se trata ya de un procedimiento judicial; el embargo y venta posterior será un procedimiento judicial fuera del ámbito de la enajenación voluntaria por la entidad local que es a lo que se refiere la limitación presupuestaria comentada. Pero además, y sobre todo, porque considerar que no es posible el embargo y enajenación judicial de un bien para hacer frente a la ejecución de una sentencia, supondría en la práctica la imposibilidad de ejecución de la misma mediante embargo de bienes patrimoniales, posibilidad que ampara otro precepto del propio TRLRHL , el 173.2 que hemos comentado anteriormente.

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