EL “INTERÉS DIRECTO” DEL 56 POR EL “INTERÉS LEGÍTIMO” DEL 98. CONCEPTO

Roj: STS 4317/2009 – ECLI:ES:TS:2009:4317
Id Cendoj: 28079130042009100290
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Nº de Recurso: 943/2007
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Tipo de Resolución: Sentencia

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil nueve

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el
recurso de casación interpuesto por D. Indalecio , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª María Luz Albacar Medina, contra sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 19 de diciembre de 2006, sobre concesión a la sociedad “Sierra de Mías, S.A.” para la construcción y explotación de la marina denominada “Port d#Aro”.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, la sociedad SIERRA DE MÍAS, S.A.,
representada por el Procurador de los Tribunales D. Álvaro José de Luis Otero y la  ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 698/2003 la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 19 de diciembre de 2006 , dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: ” FALLO : PRIMERO.- Declarar la inadmisibilidad del presente recurso, por falta de legitimación activa del recurrente. SEGUNDO.- No efectuar atribución de costas”.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de
D. Indalecio , interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:
Primero .- Al amparo del apartado d) del ordinal 1 del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia recurrida infringe el artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional , en relación con los artículos 2.b), 3 ,4.3, 7, 31.1, de la Ley 22/1988 de 28 de julio , de costas. Segundo .- Al amparo del apartado d) del ordinal 1 del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia recurrida infringe los artículos 9.1 y 24.1 de la Constitución Española en relación con el artículo 7.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Tercero .- Al amparo del apartado d) del ordinal 1 del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia
recurrida infringe el artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 109 de la Ley de costas.
Y termina suplicando a la Sala que “…dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida,
declarando la nulidad del acuerdo adoptado el día 10 de marzo de 1988 , por el CONSELL EXECUTIU DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, por el que se otorgó a la sociedad Sierra de Mías, S.A., una concesión administrativa en el dominio público marítimo terrestre para la construcción, ampliación y explotación del puerto deportivo “Port d#Aro”.

TERCERO.- La representación procesal de la sociedad SIERRA DE MÍAS, S.A., se opuso al recurso
de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que “…dicte sentencia por la que: 1º Declare la inadmisibilidad del Recurso. 2º Subsidiariamente, desestime el Recurso. Con imposición, en todo caso, de costas.

CUARTO.- La representación de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CATALUÑA, se opuso igualmente al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que “…dicte sentencia por la que: 1º Declare no haber lugar al recurso 2º Y en todo caso, imponga las costas al recurrente”.

QUINTO.- Mediante providencia de fecha 7 de mayo de 2009 se señaló el presente recurso para
votación y fallo el día 16 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Es oportuno precisar ante todo cuál es el objeto y cuáles las notas relevantes de un proceso que, como el que nos ocupa, no se hace acreedor a nuestro juicio de respuestas distintas a las que luego hemos de dar. Para ello, nada mejor que transcribir los tres primeros fundamentos de derecho de la sentencia recurrida. Dicen así:
“PRIMERO.- Como ya hemos adelantado en los Antecedentes Fácticos, constituye el objeto de este
proceso la impugnación por la parte actora de la desestimación, por efectos del silencio  administrativo negativo, de su reclamación presentada el 19 de mayo de 2003 ante el Departament de la Presidència, por la cual solicitaba al President del Consell Executiu que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado el 10 de marzo de 1988, por el que se otorgó a ‘Sierra de Mías, S.A.’ la concesión para la construcción y explotación de la marina de Port d’Aro, al considerar que incurría en el supuesto del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , actualmente previsto en el artículo 62.1. e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
La parte actora solicita ante esta Sede que se anule el acuerdo adoptado por el Consell Executiu de la
Generalitat el 10 de marzo de 1988, y, como sustento de su postura, invoca que en el procedimiento incoado para emitir el mencionado acto administrativo -por el cual se otorgó una concesión en materia de puertos deportivos- se omitió solicitar e incluir el preceptivo y vinculante informe del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, previsto en el Real Decreto 2876/1980, de 12 de diciembre , por el cual se produjo el traspaso de servicios del Estado a la Generalitat en materia de puertos. La Generalitat de Catalunya, en primer término, ha solicitado se declare la inadmisibilidad del recurso ante la falta de legitimación del recurrente, el cual goza sólo de un interés en la legalidad. En cuanto al fondo, se opone al recurso planteado de adverso, sosteniendo que la acción de nulidad ejercitada colisiona con los límites del artículo 196 (sic) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. También considera que el Estado tuvo conocimiento de la concesión solicitada, pudiendo haber emitido el dictamen, sin haberlo cumplimentado, así como que la omisión del informe no implica un vicio de nulidad, sino de anulabilidad, de acuerdo con el artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .
La sociedad concesionaria, ‘Sierra de Mías’ también ha interesado la inadmisibilidad del recurso por la
ausencia de legitimación activa, y, en cuanto al fondo del asunto, interesa la desestimación de la demanda, ya que no concurría el supuesto de hecho para que fuere preceptivo el informe del Ministerio de Obras Públicas, al estar ante una marina y no un puerto, habiéndose realizado las obras en terrenos de propiedad privada, sin afectar al dominio público.

SEGUNDO.- La Administración y la sociedad concesionaria codemandadas han solicitado en sus
respectivos escritos de contestación a la demanda que se declare la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, al carecer el actor de legitimación activa, de acuerdo con el artículo 19 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio . A fin de dar una adecuada respuesta al óbice procesal planteado, conviene efectuar una somera referencia a los hechos que resultan del expediente administrativo, así como de las alegaciones y documentos aportados por las partes.
Indalecio , el actor, gozaba de los derechos de uso y disfrute del amarre 17-09, sito en el puerto
denominado ‘Port d’Aro’, desde tiempo sin concretar, y en virtud de un contrato de arrendamiento verbal suscrito con la sociedad ‘Sierra de Mías, S.A.’, la cual actuó a través de su administradora en el puerto, ‘Administració Port d’ Aro, S.L.’. El 17 de septiembre de 2002, el abogado de la entidad concesionaria remitió una carta al Sr. Indalecio , en la cual le comunicaba que, a partir del 31 de diciembre de 2002, debía dejar libre el amarre que venía ocupando, ya que ‘Sierra de Mías’ había iniciado unas nuevas promociones inmobiliarias y que la voluntad era vincular los amarres del puerto a las mismas. A partir de entonces, se iniciaron una serie de actuaciones judiciales civiles y penales entre la sociedad concesionaria y el actor-usuario del amarre. En cuanto aquí concierne, como el recurrente no abandonó la plaza para embarcación en la fecha indicada, e incluso continuó pagando las rentas de alquiler, ‘Sierra de Mías’ interpuso ante el Decanato de los Juzgados de Mataró, a fin de que se declarase la rescisión del contrato de arrendamiento del amarre desde el 31 de diciembre de 2002, la cual fue estimada íntegramente en la sentencia dictada el 23 de febrero de 2004 por el Juzgado de 1ª Instancia nº 4 de los del mencionado Partido Judicial, dentro del Proceso ordinario
437/2002, la cual ha sido confirmada en apelación por la Sección 13ª de la Audiencia Provincial de Barcelona, en la sentencia 734/2005, de 21 de noviembre , pendiente de un recurso de queja por no haberse preparado recurso de casación. Por otro lado, el Sr. Indalecio interpuso demanda de tutela sumaria de la posesión ante los Juzgados de Sant Feliu de Guíxols, ya que el 24 de marzo de 2003 se había retirado su embarcación del citado amarre, siendo desestimada en primera instancia, otorgándose dicha tutela posesoria en la sentencia de apelación dictada por la Audiencia Provincial de Girona el 21 de mayo de 2002 (sic), y en la actualidad pendiente de un recurso por infracción procesal.
El 2 de octubre de 2003, el demandante interpuso el presente recurso contencioso-administrativo,
solicitando la declaración de nulidad de la concesión titularidad de ‘Sierra de Mías’.

TERCERO.- Acerca de la legitimación activa, la consolidada y reciente jurisprudencia del Tribunal
Supremo ha establecido los siguientes criterios:
a) El más restringido concepto de ‘interés directo’ del artículo 28 a) LJCA de 1956 debe ser sustituido
por el más amplio de ‘interés legítimo’, aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un ‘interés’ como base de la legitimación y por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997 ).
b) La vigente Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, artículo 19.1 .a), siguiendo las mencionadas
pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos y disposiciones, reconoce legitimación a ‘las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo’ y, al propio tiempo, a ‘las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el artículo 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos’.
c) Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la
legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que sólo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el artículo 19.1 de la vigente Ley Jurisdiccional .
Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el
interés legitimador sea concreto, es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral- afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional (Auto núm. 327/97, de 1 de octubre, F.J.1 ) es preciso que la anulación pretendida produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto en el recurrente.
Como se colige de las circunstancias expuestas en el razonamiento anterior, la pretensión de nulidad
radical de la concesión de la construcción y explotación de la marina esgrimida por el recurrente, no produce ningún efecto positivo, en el caso de ser estimada, o negativo, en el supuesto de rechazarse, partiendo de su condición de usuario de un amarre del puerto donde recae la concesión.
Debemos destacar que la base náutica, o Puerto de Aro, fue construida a partir de un título concesional otorgado a ‘Sierra de Mías’ mediante Orden del Ministerio de Obras Públicas dictada el 29 de julio de 1975, y posteriormente fue modificada y ampliada por Órdenes ministeriales de 13 de septiembre de 1978, 13 de marzo de 1980, así como por una autorización de la Direcció General de Ports i Costes dictada el 6 de julio de 1983, una vez traspasados los servicios y asumidas ciertas competencias en materias de puertos por la Administración autonómica, producido tras el Real Decreto 2876/1980, de 12 de diciembre y en cumplimiento de la Disposición Transitoria 6ª del Estatuto de Autonomía .
El acuerdo dictado por el Consell Executiu de la Generalitat el 10 de marzo de 1988, otorga la concesión para la construcción y explotación de lo que se denominó ‘Marina’, figura definida por aquel entonces en el artículo 1.2 y 2.4 del Real Decreto 2486/1980, de 26 de septiembre , por el que se aprobó el Reglamento sobre Puertos Deportivos, como ‘urbanizaciones marítimo- terrestres con canales comunicados permanentemente con el mar territorial’. Como ha resultado patente a través de las circunstancias que resultan de lo actuado, el recurrente quiere conseguir a través del presente proceso jurisdiccional, directamente, que la sociedad codemandada pierda la concesión sobre el Port d’Aro, e indirecta pero principalmente, que se le reconozca y permita el derecho de uso sobre un amarre en dichas instalaciones.
El demandante ejerce la acción de nulidad radical en mero interés de proteger la legalidad en materia
de concesiones, sin desdeñar su presunto ánimo de presión o venganza contra la sociedad concesionaria que no le ha permitido continuar en el uso del amarre, ya que el beneficio que trata de obtener en la esfera de sus intereses se debe solicitar y conseguir, en su caso, ante los órganos de la jurisdicción civil, tal y como resulta que ha realizado, pero sin que dicho resultado se obtenga a través de una acción de nulidad, la cual, y sin pretender hacer consideraciones sobre el fondo, sería incardinable en alguno de los supuestos excepcionales del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ante todo por el transcurso de casi veinte años desde la adopción del acuerdo y por los numerosos perjuicios que ocasionaría sobre terceros, especialmente, los propietarios de los inmuebles construidos en la promoción vinculada a la marina.
Por lo anteriormente expuesto, debe apreciarse la concurrencia de la causa de inadmisibilidad suscitada por las partes codemandadas”.

SEGUNDO.- Debemos resaltar también que el escrito de interposición de este recurso de casación
no llega a contradecir el relato que hace la Sala de instancia de las circunstancias con las que describe el supuesto que enjuicia. Y, sobre todo, que no niega que el hipotético vicio de ilegalidad que imputa el actor al otorgamiento de aquella concesión sea sólo uno de naturaleza procedimental, pues no afirma en ningún momento que fuera, o fuera además, uno de naturaleza sustantiva, que, como tal, hubiera debido impedir, aun sin defectos de aquella índole, ese otorgamiento.
En dicho escrito de interposición formula el actor tres motivos de casación, todos ellos al amparo del
artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .
El primero denuncia la infracción del artículo 19.1.a) de dicha Ley , en relación con los artículos 2.b), 3, 4.3, 7 y 31.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas . Su argumento es, en esencia, que el dominio público marítimo-terrestre es de todos los ciudadanos; no de nadie en particular; y que, por ello, el actor es titular de una porción indeterminada del derecho a su utilización, que se ve constreñido cuando la Administración concede a cualquier persona física o jurídica el uso privativo de una parte de aquél; de ahí que esté legitimado, que tenga interés legítimo en impugnar una concesión otorgada prescindiendo del procedimiento legalmente establecido. El beneficio que el actor obtendría si la concesión se declarara nula es que el demanio ocupado quedaría liberado para su uso libre, público y gratuito. La legitimación procesal ha de predicarse, no sólo para la defensa de intereses individuales, sino también para la de los colectivos; e incluso para los difusos.
El segundo denuncia la de los artículos 9.1 y 24.1 de la Constitución, en relación con el 7.1 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial . El argumento es ahora que la sentencia recurrida, al negar injustificadamente la legitimación procesal del actor, se olvida de los mandatos ahí contenidos. Además, resulta también contrario a derecho que, pese a inadmitir el recurso contencioso-administrativo por esa causa, entre a conocer sobre la cuestión de fondo planteada.
Por fin, el tercero denuncia la infracción de aquel artículo 19.1.a), en relación, ahora, con el 109 de la
citada Ley de Costas , pues éste reconoce el carácter público de la acción ejercitada.

TERCERO.- Todos y cada uno de esos motivos de casación deben ser desestimados.
De entrada, no es hábil la invocación que se hace del artículo 109 de la Ley 22/1988, de 28 de julio,
de Costas , pues ahí se otorga acción pública para exigir la observancia de lo establecido en dicha Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación; no siendo, ni esa ley ni esas disposiciones, las que pudieron ser infringidas por una resolución, la que otorgó aquella concesión, que es de fecha 10 de marzo de 1988, anterior por tanto a la entrada en vigor de la citada Ley de Costas. Desde otra perspectiva, coincidimos con la apreciación hecha por la Sala de instancia de inexistencia de interés legítimo en la pretensión deducida por el actor. No sólo porque el que se invoca, de recuperar el dominio público marítimo-terrestre y el consecuente disfrute de éste, se muestra artificial y carente de sustento real en quien, como el actor, ha estado de modo tan prolongado e inmediato en relación y contacto con la realidad física surgida a raíz de la concesión que impugna; sino, sobre todo, porque no imputada a ésta un vicio o ilegalidad de carácter sustantivo o material, y sí sólo uno de carácter formal o procedimental, ese interés o beneficio no pasa de ser meramente hipotético, pues la estimación de la pretensión, lejos de acarrear ya en sí misma y de modo inmediato ese efecto positivo o beneficioso, acarrearía sólo uno de mera retroacción del
procedimiento por el que se otorgó la concesión, para subsanar la alegada omisión de carácter formal.
Y, en fin, porque siendo conforme a Derecho la apreciación de aquella falta de legitimación activa, no
cabe ya reputar como infringidos los preceptos que invoca el actor en su segundo motivo de casación. En este orden de ideas, a la vista, tanto del concreto supuesto enjuiciado, como de aquella ausencia de imputación de un vicio o ilegalidad de carácter sustantivo o material, no alcanzamos la conclusión de que la Sala de instancia haya desconocido u olvidado en su sentencia la exigencia de interpretación y aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, reiteradamente recordada en la doctrina del Tribunal Constitucional y en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

CUARTO.- Debemos añadir que la Sala de instancia no incurre en ninguna infracción procesal que
merezca ser corregida cuando, después de apreciar aquella causa de inadmisibilidad, agrega, no como razón determinante de su fallo, y sí como mero obiter dicta, que a su juicio la acción de nulidad deducida se incardina en alguno de los supuestos que prevé el artículo 106 de la Ley 30/1992. Tal afirmación podía ser innecesaria; pero no causa indefensión o perjuicio alguno a la posición procesal del hoy recurrente en casación. Antes al contrario, le servía o debía servir para abundar en su defensa de que tales supuestos, invocados ya en la instancia por la Administración demandada (ver el folio 6 de su escrito de contestación a la demanda), no concurren en realidad, pues esa sería una cuestión que este Tribunal Supremo habría de haber analizado en el caso de que no hubiera compartido el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo.

QUINTO.- Por último, dado el concreto supuesto enjuiciado y en particular: el tiempo, más de quince
años, trascurrido desde que se otorgó la concesión hasta que se insta su revisión de oficio; la relación o contacto inmediato del actor con la realidad física surgida de aquélla; las causas últimas a las que parece obedecer la acción que ejercita; y las razones jurídicas en las que sustenta su pretensión de revisión, no podemos por menos que afirmar, nosotros también, que sí hubiera sido acomodada a Derecho la aplicación de lo que dispone el artículo 106 de la Ley 30/1992 .

SEXTO.- La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de
no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de las partes recurridas, a la cifra, por cada una de éstas, de 2.500 euros, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada
del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Indalecio interpone contra la sentencia que con fecha 19 de diciembre de 2006 dictó la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 698 de 2003. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en
la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Saña Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.