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FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. CAPÍTULO TERCERO.

Con este tercer post “La terminación del procedimiento”, Derechoporlavida.com da por finalizado las fases del procedimiento administrativo, que no obstante el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRPAC) las recoge en cuatro capítulos, he considerado oportuno abarcarlo en tres capítulos y que en síntesis reproducen y significan los verdaderos ejes que elaboran el procedimiento común, entendiendo el capítulo II de la LRPAC como meros principios programáticos de ordenación del procedimiento administrativo, al margen de los principios generales enunciados en el artículo 3 LRPAC (no por ello exentos de importancia).

Así la LRPAC regula como modos o formas de terminación del procedimiento las siguientes: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, – art. 6.2 CC-), la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, o la terminación convencional ex artículos 87 y 88 LRPAC.

Sin seguir un orden cronológico, en la exposición de los modos o formas de terminación de los procedimientos administrativos conforme a los enunciados en el párrafo anterior, podemos comenzar con el desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (artículo 90 y 91 LRPAC respectivamente). No ofreciendo la LRPAC un concepto de desistimiento, y más allá de que entendamos que es una de las formas de terminación del procedimiento a la que se refiere el artículo 87.1 LRPAC,  debemos acudir a la jurisprudencia contencioso-administrativa para constatar que el desistimiento exige un acto del interesado revocatorio mediante el que se formula una pretensión (STS 24 abril 1991), esto es una declaración de voluntad del interesado que exige, a su vez, una actuación de la Administración pública. De manera que lo que se produce es un apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés en el procedimiento que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.

Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:

Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos, ya que como sabemos el artículo 6.2 CC establece que esta renuncia no podrá llevarse a cabo cuando contraríe el interés o el orden público o perjudique a terceros.

Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado (artículo 90.2 LRPAC).

Tanto el desistimiento como la renuncia podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia (artículo 91.1 LRPAC).

La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por la incoación entrañase interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el procedimiento.

Son muchas las definiciones que sobre la caducidad o perención, como otro de los modos o formas de terminación del procedimiento administrativo se han dado por diversos autores, si bien aquí vamos a incluir la dada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1994, que afirma que la perención tiene lugar “a virtud de declaración de la Administración, cuando paralizado el procedimiento por causa imputable al administrado interesado, éste no remueve el obstáculo que impide su prosecución en el plazo que la ley señala, a pesar de haber sido requerido para ello por aquélla”.

Tras este cese de actuaciones por el interesado, la Administración le advertirá, inmediatamente, de que, transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones ex artículo 92 LRPAC. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectase al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que no toda pasividad u omisión del interesado puede servir de base a una declaración de caducidad del procedimiento, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la paralización del mismo por imposibilidad material de continuarlo, o como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1986 “no puede utilizar el mecanismo de la perención o caducidad para atribuir consecuencias extintivas del procedimiento a cualquier inactividad del particular, sino sólo aquellas que realmente impidan entrar en el fondo del asunto”. O como también se advierte en esta otra Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2002 “No toda inactividad del administrado permite una declaración de caducidad del expediente, es preciso que se trate de una inactividad imputable al mismo y que impida entrar en el fondo del asunto. No es procedente, por ello, declarar la caducidad del expediente cuando el administrado ha sido requerido para hacer algo superfluo o cuando, como sucede aquí, existe una discrepancia entre aquél y la Administración respecto a la necesidad de presentar determinada documentación”.

Cualquier otra omisión sólo justifica la pérdida del trámite, como se infiere del artículo 76.2 LRPAC, que sanciona al que no aporta, en el plazo de 10 días, el documento requerido por la Administración con la pérdida, únicamente, del referido trámite, salvo que dicho trámite sea indispensable para dictar resolución.

Otro supuesto de caducidad que la ley regula, si bien en lugar distinto, es el de los procedimientos iniciados de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce entonces cuando no se dicte resolución expresa en el plazo establecido.

Pero la ley deja sin resolver el supuesto de los procedimientos iniciados de oficio en que pueden producirse efectos favorables a los interesados. En principio, estos procedimientos no caducan por el retraso en su resolución, dado el interés tanto público de los participantes en los mismos. Ello sin perjuicio de que la Administración, por razones de interés público acuerde dar por finalizado el procedimiento por causas sobrevenidas.

Por cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la correlativa pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”. Así pues el titular del derecho caducado podrá incoar en cualquier momento y dentro del plazo de prescripción, un nuevo procedimiento para hacer efectivo aquel derecho.

Si no fijamos en la última dicción literal del apartado 3º del artículo 92 LRPAC “..pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”, podemos llegar a las siguiente conclusiones sobre el instituto de la caducidad y de la prescripción.

Por un lado podríamos entender que el plazo de prescripción de la acción que estamos ejercitando frente a la Administración comienza a contar desde el instante en que se ha declarado la caducidad del procedimiento, esto es sin efectos retroactivos, de manera que el tiempo de duración del procedimiento no se computa a efectos de la prescripción o por el contrario deberíamos contar el tiempo de duración del procedimiento a efectos de la prescripción y sin que la declaración de caducidad, como dice el precepto, interrumpa el plazo de prescripción.

No obstante no prescrito ese derecho del particular, entiendo que en virtud del artículo 66 LRPAC se podrán conservarse aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Por ello, en los procedimientos iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de intervención es posible que la declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro procedimiento con la misma finalidad, si no ha prescrito la infracción (artículo 92.3 LRPAC) . Así el artículo 44.2 LRPAC fue modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero que queda redactado del siguiente modo “en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: (…) 2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución”.

En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La resolución expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que, según el principio de congruencia, “decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”. En cualquier caso la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación (artículo 42.1 LRPAC). Por su parte el artículo 89.4 LRPAC dice que “En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso..”. Y es que al igual que acontece con la norma del artículo 1.7 CC en los jueces y tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido, en Derecho Administrativo también opera la prohibición del non liquet (“no está claro”) de manera que la Administración deberá resolver en todo caso los asuntos que de oficio o a instancia de parte inicien un procedimiento administrativo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporte, en su caso, los medios de prueba.

La ley impone también la prohibición de la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una petición o recurso a la Administración se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede (artículo 92.3 LRPAC).

Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54 LRPAC, es decir cuando los actos limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje, los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales, los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos y los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

De existir informes o dictámenes, éstos servirán de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente.

La ley asimila la resolución expresa a la no resolución en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo.

Por último, el procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o, como dice la ley (artículo 88 LRPAC), por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule.

No obstante los citados acuerdos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieren destinados.